第十二章 稅制的設計
在這一章中你將
大致了解美國政府如何籌資和支出
考慮稅收的效率成本
了解評價稅制平等的不同方法
知道為什么研究稅收歸宿對評價稅收平等是至關重要的
考慮在設計稅制時效率與平等之間的交 替關系
20年代臭名昭著的匪徒和犯罪團 伙頭子，“疤面人”阿爾?卡彭（Al Capone）從來沒有因為他的許多暴力犯罪而入獄。但最終他還是被關在監(jiān)牢里——由于逃稅。他沒有注意到本?富蘭克林（Ben Franklin）的勸告：“在這個世界上除了死亡和稅收以外沒有什么事情是確定無疑的?！?/p>
當富蘭克林在1789年說這句話的時候，一般美國人交 納的稅不到收入的5%，而且在以后的100年中情況仍然如此。但是，在20世紀期間，稅收在一般人生活中變得越來越重要。現在，把所有的稅收加在一起——包括個人所得稅、公司所得稅、工薪稅、銷售稅和財產稅——總計達到一般美國人收入35%左右。稅收是必不可免的，因為我們作為公民期望政府向我們提供各種物品和勞務。在前兩章中，我們已經說明了第一章的經濟學十大原理之一：政府有時能改善市場結果。當政府解決一種外部性（例如空氣污染），提供一種公共物品（例如國防），或管制一種共有資源的使用（例如在公共湖泊中捕魚）時，它就可以增進經濟福利。但政府提供的收益也有成本。在政府行使這些和許多其他職能時，它需要通過稅收來籌資收入。
在前幾章中我們已經開始了稅收研究，在那里我們說明了一種物品稅如何影響那種物品的供給與需求。在第六章中，我們說明了，稅收減少了市場上的銷售量，我們還考察了稅收負擔如何由買者與賣者分攤，這取決于供給和需求彈性。在第八章中，我們考察了稅收如何影響經濟福利。我們知道，稅收引起了無謂損失：稅收引起的消費者和生產者剩余的減少大于政府增加的收入。
在本章中我們以這些結論為基礎來討論稅制的設計。我們從美國政府的財政概況開始。當考慮稅制時，知道關于美國政府如何籌資和支出的一些基本事實是有用的。然后我們再考慮賦稅的基本原則。大多數人同意，應該使稅收對社會的成本盡可能地少，而且，稅收負擔應該公平地分配。這就是說，稅制應該既有效率又平等。但是，正如我們將看到的，宣布這些目標比實現這些目標容易得多。
美國政府的財政概況
政府的稅收占國民收入的多少？圖12-l表示美國經濟中包括聯(lián)邦、州和地方政府在內的政府收入在總收入中的百分比。它表明，隨著時間推移，政府在總收入中拿走的份額越來越大。在1959年，政府收入占總收入的27%，1995年占到34%。換句話說，政府的增長比經濟中的其他部門都快。
政府的總體規(guī)模只是事情的一部分。在總量背后是成千上萬關于稅收和支出的個別決策。為了更全面地了解政府財政狀況，我們把總量分解為一些項目。
聯(lián)邦政府
聯(lián)邦政府收取了我們經濟中約三分之二的稅收。它以許多方式籌資這種收入，而且，甚至以更多的方式來支出這種收入。
表12-1聯(lián)邦政府的收入：1995年
稅收 數量（10億美元） 人均量（美元） 收入中的百分比(%)
個人所得稅 590 2243 44
社會保障稅 485 1842 36
公司所得稅 157 597 12
銷售稅 58 219 4
其他 61 233 4
總計 1351 5134 100
資料來源：Economic Report of the president,1996,Table B77
收入 表12-l表示聯(lián)邦政府1995年的收入。這一年的總收入是13510億美元，數額如此之大真讓人難以理解。為了使這個天文數字回到現實中，我們用美國的人口來除它，1995年美國人口為2.63億人。這樣，我們發(fā)現，平均每個美國人向聯(lián)邦政府支付了5134美元。一般的4口之家支付了20528美元。
聯(lián)邦政府最大的收入來源是個人所得稅。在接近4月15日時，幾乎每個美國家庭都要填寫稅表，以決定它應該交 多少所得稅。要求每個家庭報告它所有來源的收入：工作的工資、儲蓄的利息、在擁有股份的公司中的股息，任何一種小企業(yè)經營的利潤，等等。家庭的稅收負擔（應交 多少）就根據其總收入。
一個家庭的所得稅負擔并不簡單地與其收入成比例。相反，法律規(guī)定了較為復雜的計算。應納稅收入的計算要從總收入中減去免稅支出，再減去以撫養(yǎng)人口（主要是孩子）為基礎的數額。然后用表12-2所示的表格根據應納稅收入來計算稅收負擔。這個表表示邊際稅率——適用于收入每增加1美元的稅率。由于邊際稅率隨著收入增加而提高，高收入家庭收入中稅收的百分比高。（我們在本章后面要更全面地討論邊際稅率的概念。）
表12-2 聯(lián)邦所得稅稅率
應納稅收入（美元） 稅率（%）
39000以下 15.0
39000-94250 28.0
94250-143600 31.0
143600-256500 36.0
256500以上 39.6
注：這些是已婚夫婦共同報稅的邊際稅率。
對聯(lián)邦政府來說，幾乎與個人所得稅同樣重要的是工薪稅。工薪稅是針對企業(yè)付給工人的工資的稅。表12-l把這種收入稱為社會保障稅，因為這些稅的收入被用來支付社會保障和醫(yī)療保健。社會保障是一項收入支持計劃，主要目的是維持老年人的生活水平。醫(yī)療保健是政府對老年人的保健計劃。表12-1表示1995年平均每個美國人支付1842美元社會保障稅。
在數量上低于社會保障稅的是公司所得稅。公司是作為一個獨立法人建立的企業(yè)。政府根據其利潤——公司出售的物品與勞務的收入減去生產這些物品與勞務的成本——對每個公司收稅。要注意的是，實際上公司利潤要交 兩次稅。當企業(yè)賺到利潤時，它們按公司所得稅交 過稅；當公司用其利潤向公司股東支付股息時，按個人所得稅第二次交 稅。
表12-l中的最后兩項各占不到稅收的5%。一種是銷售稅，這是對某些特殊物品的稅，包括汽油、香煙和酒精飲料。“其他”一項包括各種小項，例如，不動產稅和關稅。它還包括聯(lián)邦政府在美國中央銀行美聯(lián)儲存款中賺到的利息。
支出 表12-3表示聯(lián)邦政府1995年的支出?？傊С鍪?5140億美元，或人均5757美元。這個表還表示聯(lián)邦政府支出如何分為一些主要項目。表12-3中數目最大的一項是社會保障，它主要是給老年人的轉移支付。（轉移支付是政府不為交 換物品和勞務而進行的支付。）這一項占1995年聯(lián)邦政府支出的22%，而且重要程度一直在提高。這種提高的原因是，預期壽命提高和出生率下降使老年人的增加快于總人口。大多數分析家預期這種趨勢未來還會持續(xù)許多年。第二個最大的支出項是國防。這一項包括軍事人員工薪和購買槍、戰(zhàn)斗機和戰(zhàn)艦這類軍事裝備的支出。國防支出一直隨著國際局勢緊張程度和政治氣候的變動而波動。毫不奇怪，在戰(zhàn)爭期間國防支出大幅度增加。
表12-3聯(lián)邦政府支出：1995
項目 數量（10億美元） 人均數量（美元） 支出中百分比（%）
社會保障 336 1277 22
國防 272 1035 18
凈利息 232 883 15
收入保障 220 837 14
醫(yī)療 160 608 11
保健 115 436 8
其他 179 682 12
總計 1514 5757 100
資料來源：Economic Report of the president,1996,Table B77
支出的第三項是凈利息。當一個人從銀行借款時，銀行要求債務人支付貸款利息。當政府向公眾借款時同樣是這樣。政府負債越多，它應該支出的利息支付也越大。
比凈利息稍略少一點的是收入保障一項，它包括對貧困家庭的轉移支付。一項計劃是通常被稱為“福利”的有未成年子女家庭補貼（AFDC）。另一項是食品券計劃，它是給貧困家庭用來買食品的票證。聯(lián)邦政府把這一部分錢給州和地方政府，州與地方政府在聯(lián)邦政府指導下進行管理。
表12-3中的下一項醫(yī)療保健是政府對老年人的保健計劃。這一項支出由于兩個原因一直在大幅度增加。第一，老年人口增加快于總人口。第二，治療成本的增加比其他物品與勞務的成本快。這項預算項目的迅速增加是克林頓總統(tǒng)和其他人提出醫(yī)療制度改革的原因。
下一項是除了醫(yī)療之外的保健支出。這包括醫(yī)療援助，即聯(lián)邦政府對窮人的保健計劃。它還包括醫(yī)學研究支出，例如通過國家保健研究所的支出。
表12-3中的“其他”項包括許多支出較小的政府職能。例如，它包括聯(lián)邦法院體系、空間計劃、農業(yè)支持計劃，以及國會和總統(tǒng)的薪水。
你會注意到，表12-3中的聯(lián)邦政府支出大于表12-l中總收入1630億美元。這種收入與支出的缺口被稱為預算赤字，即政府支出大于政府收入。政府通過向公眾借款為預算赤字籌資。如果政府收入大于支出，那么就可以說政府有預算盈余。在這種情況下，政府用超過的收入去減少它的未償還債務。
州與地方政府
州與地方政府得到全部稅收的40%左右。我們來看看它們如何得到稅收收入以及如何支出。
收入 表12-4表示美國州和地方政府的收入。1992年的總收入是9730億美元。根據1992年的人口約為2.55億人，這等于人均3811美元。該表還表示這種總收入如何分為不同稅種。
表12-4 州與地方政府的收入：1992年
稅收 數量（10億美元） 人均金額（美元） 收入中的百分比(%)
銷售稅 196 769 20
財產稅 178 698 18
個人所得稅 116 453 12
公司所得稅 24 93 2
從聯(lián)邦政府獲得 179 702 18
其他 280 1096 29
總計 973 3811 100
資料來源：Economic Report of the president,1996,Table B82
州和地方政府兩種最重要的稅是銷售稅和財產稅。銷售稅按零售商店總支出的百分比征收。顧客每次買一些東西，就要向店主支付一個額外量，店主把它交 給政府。（有些州不包括作為必需品的某些物品，例如，食物和衣服。）財產稅按土地和建筑物估算價值的百分比征收，由財產所有者支付。這兩項稅加在一起幾乎占州和地方政府全部收入的40%。
州和地方政府還征收個人和公司所得稅。在許多情況下，州和地方政府的所得稅與聯(lián)邦所得稅類似。在另一些情況下，它們非常不同。例如，一些州對來自工資收入的稅大大低于以利息和股息形式賺到的收入。一些州根本不對收入征稅。
州和地方政府還從聯(lián)邦政府那里得到一些資金。在某種程度上，聯(lián)邦政府與州政府分享其收入的政策是資金從高收入州（支付稅收多）向低收入州（得到更多收益）的再分配。這些資金往往與聯(lián)邦政府想補貼的特殊計劃相聯(lián)系。
最后，州和地方政府從包括在表12-4中“其他”一項的其他來源得到了相當多的收入。這些包括捕魚與打獵許可證收費，道路與橋梁收費，以及公共汽車和地鐵收費。
支出表12-5表示州和地方政府1992年的總支出，以及它在主要項目中的分配。
表12-5 州和地方政府支出：1992年
項目 金額（10億美元） 人均金額（美元） 支出中百分比（%）
教育 326 1278 33
公共福利 158 619 16
高速公路 67 261 7
其他 425 1663 44
總計 976 3820 100
資料來源：Economic Report of the president,1996,Table B82
到目前為止，州和地方政府最大的一項支出是教育。地方政府為公立學校支付經費，公立學校教育大部分從小學到高中的學生。州政府捐款支持公立大學。在1992年，教育占州和地方政府支出的三分之一。
支出的第二大項是公共福利，它包括對窮人的轉移支付。這一項包括一些由州與地方政府管理的聯(lián)邦政府計劃。下一項是高速公路，它包括修建新道路和已有公路的維修。表12-5中的“其他”項包括州和地方政府提供的許多其他服務，例如，圖書館、警察、垃圾處理、消防、公園維修和掃雪。
即問即答 聯(lián)邦政府最重要的兩項稅收來源是什么？◎州和地方政府最重要的兩項稅收來源是什么？
稅收和效率
我們已經說明了各級政府如何籌資和支出，現在我們再來考慮如何評價其稅收政策。顯而易見，稅收制度的目標是增加政府收入。但是，有許多方法可以增加任何一種既定量收入。在設計稅制時，決策者有兩個目標：效率和平等。
如果一種稅制以納稅人較低的成本增加了等量收入，這種稅制就比另一種更有效率。納稅人的稅收成本是什么呢？最明顯的成本是支付的稅收本身。這種貨幣從納稅人向政府的轉移是任何一種稅制的必然特點。但稅收還引起兩種其他成本，設計良好的稅收政策正是要避免或至少減少這兩種成本。
◎當稅收扭曲了人們作出的決策時引起的無謂損失。
◎納稅人在遵照稅法納稅時承擔的管理負擔。
一種有效率的稅制是引起無謂損失和管理負擔小的稅制。
無謂損失
稅收影響人們作出決策。如果政府對冰激凌課稅，人們就會少吃冰激凌而多吃冷凍酸奶。如果政府對住房征稅，人們就住較小的房子并把更多收入用于其他事情。如果政府對勞動收入征稅，人們就會少工作而多享受閑暇。
由于稅收扭曲了激勵，所以引起無謂損失。正如我們在第八章中第一次討論的，稅收的無謂損失是納稅人經濟福利的減少大于政府增加的收入量。無謂損失是當人們根據稅收激勵，而不是根據他們買賣的物品與勞務的真實成本與收益配置資源時稅收引起的無效率。
為了回憶起稅收如何引起無謂損失，我們考慮一個例子。假設喬對一個比薩餅的評價是8美元，而珍尼對它的評價是6美元。如果沒有比薩餅稅，比薩餅的價格將反映制造它的成本。讓我們假設，比薩餅的價格是5美元，因此，喬和珍尼都選擇買一塊。兩個人都得到了超過支付量的價值的剩余。喬得到消費者剩余3美元，而珍尼得到了消費者剩余1美元?？偸Ｓ嗍?美元。
現在假設政府對比薩餅征收2美元的稅，比薩餅的價格上升到7美元。喬仍然買一塊比薩餅，但現在他的消費者剩余只有1美元。珍尼現在決定不買比薩餅，因為比薩餅的價格高于她的評價。政府從喬的比薩餅上得到2美元稅收收入。消費者總剩余減少了3美元（從4美元減少為1美元）。由于總剩余的減少大于稅收收入，稅收有無謂損失。在這種情況下，無謂損失是1美元。
要注意的是，無謂損失并不是來自喬，即納稅的人，而是來自珍尼，即沒有納稅的人。喬的剩余減少2美元正好抵消了政府得到的收入量。無謂損失的產生是由于稅收使珍尼改變了她的行為。當稅收提高了比薩餅的價格時，珍尼的狀況變壞了，但并沒有相抵消的政府收入。珍尼福利的這種減少是稅收的無謂損失。
案例研究 應該對收入征稅，還是應該對消費征稅？
政府大部分收入來自個人所得稅。這種稅引起的無效率之一是它鼓勵不儲蓄。
考慮一個25歲的人正打算儲蓄100美元。如果他把他的錢存入儲蓄賬戶賺取8%的利息，并再留在賬戶上，當他65歲退休時就會有2172美元。但如果政府對他每年賺到的利息收入征收四分之一的稅，有效利率只是6%。賺6%的利息40年后，100美元只增加到1029美元，小于沒有稅收時原本可以得到的一半。因此，由于對利息收入征稅，儲蓄的吸引力就小多了。
一些經濟學家主張通過改變稅基來消除現在稅制對儲蓄的抑制作用。政府不是對人們賺到的收入量征稅，而是對他支出的量征稅。根據這種主張，所儲蓄起來的全部收入在最后支出之前都不征稅。這種不同的制度被稱為消費稅，它不會扭曲人們的儲蓄決策。
這種思想得到了決策者的一些支持。1995年成為有影響的賦稅委員會主席的眾議員比爾?阿奇（Bill Archer）就支持用消費稅取代現在的所得稅制度。此外，現在稅收規(guī)定的各種條款已經使稅制有點像消費稅。納稅人可以把他們有限的儲蓄量存入特殊賬戶——例如，個人養(yǎng)老金賬戶、Keogh計劃，以及401（K）計劃——在退休時提取之前這些賬戶逃避了賦稅。對那些大部分儲蓄進人養(yǎng)老金賬戶的人來說，他們的稅單實際上是根據他們的消費，而不是根據他們的收入。
管理負擔
如果你在4月15日問一個普通人對稅制的看法，你會聽到人們說，填報稅收表格令人頭痛。任何一種稅制的管理負擔都是它引起的無效率的一部分。這種負擔不僅包括在4月初填表所花的時間，而且還包括整個一年中為稅收保留各種記錄的時間，以及政府實施稅法所必須使用的資源。
許多納稅人——特別是高稅收范圍內的人——雇傭納稅律師和會計師幫助他們納稅。這些復雜稅法方面的專家為他們的客戶填表，并幫助客戶以減少應納稅量的方式安排各種事務。這種行為是合法避稅，它不同于非法逃稅。
批評我們稅制的人說，這些顧問濫用稅規(guī)的一些細小條款，即通常所說的“漏洞”，來幫助客戶避稅。在有些情況下，漏洞是國會的錯誤：它們產生于稅法的含糊和遺漏。更經常的情況是，這些漏洞產生于國會有選擇地對特殊行為給予偏愛的對待。例如，美國聯(lián)邦稅法就給予市政公債投資者以優(yōu)惠待遇，因為國會想使州和地方政府更容易地借到錢。在某種程度上，這條規(guī)定有利于州和地方政府；在某種程度上，它有利于高收入的納稅人。大多數漏洞是那些制定稅收政策的國會議員們知道的，但在一位納稅人看來可能是漏洞的，而在另一位納稅人看來，則是減少稅收的合法途徑。
專門用于遵守稅法行事的資源是一種無謂損失。政府只得到了所交 納的稅收量。與此相比，納稅人不僅失去了這種量，而且還失去了用于整理文件、計算和避稅所花費的時間和金錢。
通過簡化稅法可以減少稅制的管理負擔。但這種簡化往往在政治上有困難。大多數人都愿意通過消除有利于他人的漏洞來簡化稅法，但很少有人渴望放棄他們利用的漏洞。最后，稅法的復雜性本身產生于有各自特殊利益的各種納稅人出于自己原因游說的政治過程。
新聞摘錄 小企業(yè)和稅法
經營小企業(yè)的人最了解稅制的管理負擔。小企業(yè)必須遵守和大企業(yè)一樣的稅法。但由于規(guī)模小，復雜的手續(xù)就占了他們的大部分收入。根據一種研究，小企業(yè)的管理負擔是大企業(yè)的10倍。下面這篇文章描述了一些管理負擔的成本。
遵守稅法：小企業(yè)的負擔
羅伯特?D.小赫希 撰寫
在每年得到1萬億美元以上的聯(lián)邦體制大計劃中，在賓州有三家中等連鎖店的丹特餐飲公司算是微不足道的。
但對丹特公司會計主任劉易斯?卡明（Lewis Kamin）這樣的人來說，國內稅收局終年讓他頭痛。每兩周要送一次社會保障稅和扣繳所得稅的資料，每季度要送一次工薪和失業(yè)稅報告，每季度估算一次公司所得稅，當然，還要保留各種記錄，包括小費、扣繳憑單W－4和公民身份表1－9。
所有這些還不包括無所不在的州和地方政策的各種收費，就丹特公司的情況而言情況更復雜，是因為出于賣酒許可證的考慮，必須把它10家餐廳都作為一個獨立的單位來做賬。
“有許多事情都要留意，有許多事情讓人擔心，”卡明先生抱怨說。……
這是美國賦稅現實的一面，聯(lián)邦稅制相當大的一部分是根據了一大堆復雜的法律和規(guī)章，當吉米?卡特（Jimmy Carter）把它稱之為“人類的羞恥”時，這些法規(guī)還只有現在的三分之一。
這些法規(guī)由有11.5萬人、預算為70億美元的國內稅收局所管理。但這70億美元并不包括納稅人本身為符合這些規(guī)定所花費的金錢。
據估算，美國企業(yè)為遵守聯(lián)邦稅法一年所花費的成本達幾千億美元?！蠊咎幱诳偙徊粩嗖槊浀臓顩r。1992年一個大公司的收支賬目長達2.1萬頁和30卷。但到目前為止，最沉重的負擔落到了小企業(yè)身上。
根據稅收基金會一位高級研究員阿瑟?P.霍爾（Arthur P.Hall）所說，實際上，地方五金店、熟食店或資產少于100萬美元的加油站——這個范圍包括了全國90%的公司——每向華盛頓交 納100美元就要花費390美元。換個說法，1990年政府從這些企業(yè)只得到41億美元，相比之下這些公司為準備公司基本表格，即1120與1120S，花費了159億美元。
霍爾先生說：“這就是說，公司所得稅是聯(lián)邦政府一種非常沒有效率的收入來源?！?/p>
雖然這些對稅制的抱怨都是針對國內稅務局的，但企業(yè)界人士和政策制定者普遍認為，真正的錯誤在國會，在于它經常動機良好地修改法律。所引起的復雜性造成對稅制的不尊重，從而即使是動機最良好的納稅人也不愿意研究他們應該納多少稅?！?/p>
自從1981年以來，華盛頓已提出了10種關于賬本的主要稅法，小企業(yè)局一位稅收政策律師愛德華?科思（Edward Koos）說，所引起變化的累積性影響是“使小企業(yè)苦不堪言”。
在小企業(yè)委員會任職的哈羅德?阿波林斯基恤(Harold Apolinsky）說，自從1981年以來已經有9371條規(guī)定經過修改，這是那些有影響的人游說的結果?！霸谖铱磥?，小企業(yè)沒有影響力，”阿波林斯基先生說。“大企業(yè)忍受這種稅制，”他又指著所引起的復雜性補充道：“小企業(yè)真承受不起?！?/p>
資料來源:The New York Times,January30,l994,Business section,p.4。
邊際稅率與平均稅率
在討論所得稅的效率與平等時，經濟學家區(qū)分了兩個稅率的概念：平均稅率和邊際稅率。平均稅率是支付的總稅收除以總收入。邊際稅率是對增加的1美元收入征收的額外稅收。例如，假設政府對第一個5萬美元收入的稅收為20%，而對全部收入中超過5萬美元以上部分的稅收為50%。在這種稅收下，一個有6萬美元收入的人納稅1.5萬美元。（稅=0.2×50000美元＋0.5×l0000美元。）對這個人來說，平均稅率是15000美元/60000美元，或25%。但邊際稅率是50%，因為如果納稅人每賺到額外的1美元，稅收就增加0.5美元。
邊際和平均稅率各自都包括了有用的信息。如果我們想知道納稅人作出的犧牲，平均稅率是比較適用的，因為它衡量收入中用于納稅的比例。與此相比，如果我們想要了解稅制在多大程度上扭曲了激勵，邊際稅率就更有意義。第一章中的經濟學十大原理之一是，理性人考慮邊際量。這個原理的一個推論是，邊際稅率衡量稅制在多大程度上抑制人們辛勤工作。因此，決定所得稅無謂損失的是邊際稅率。
定額稅
假設政府向每個人征收4000美元稅。這就是說，無論收入如何，也無論每個人會采取什么行為，每個人應交 納的稅是等量的。這種稅被稱為定額稅。定額稅清楚地表明平均稅率和邊際稅率之間的差別。對一個收入為2萬美元的納稅人來說，4000美元定額稅的平均稅率是20%；對收入4萬美元的納稅人來說，平均稅率是10%。對這兩個納稅人來說，邊際稅率是零，因為收入增加1美元并不改變應交 納的稅收量。定額稅可能是最有效率的稅。因為人的決策并不改變應納稅量，稅收也沒有扭曲刺激，從而也不引起無謂損失。因為每一個人都容易算出應納稅量，而且由于雇傭稅收律師和會計師并沒有收益，定額稅對納稅人的管理負擔最小。如果定額稅如此有效率，為什么在現實世界中很少看到這種稅呢？原因在于效率只是稅制的一個目標。定額稅對窮人和富人收取同樣的量，大多數人認為這種結果是不公平的。為了理解我們所看到的稅制，我們必須考慮稅收政策的另一個主要目標：平等。
即問即答 稅制的效率是指什么？◎什么會使稅制無效率？
稅收與平等
自從美國殖民地居民把進口茶葉倒入波士頓港以抗議英國的高稅收以來，稅收政策就在美國政治中引起了一些最熱門的爭論。焦點很少是由效率問題引起的。相反是由于稅收負擔應該如何分配的分歧引起的。參議員羅謝爾?朗(Russell Long)曾經用這樣一首歌謠來嘲諷公眾的爭論：
你也別納稅。
我也不納稅。
讓樹后的那個家伙來納稅。
當然，如果我們要依靠政府提供一些我們想要的物品和勞務，稅收必定落在某個人身上。在這一部分我們考慮稅制的平等問題。應該如何在人們中分配稅收負擔？我們如何評價一種稅制是否公平呢？每一個人都同意，稅制應該是平等的，但對什么是平等以及如何判斷一種稅制的平等卻有許多分歧。
受益原則
賦稅的一個原則被稱為受益原則，它認為，人們應該根據他們從政府服務中得到的利益來納稅。這種原則努力使公共物品與私人物品相似。那些經常去看電影 的人買電影 票花的總錢數比很少去看電影 的人多，這似乎就是公平的。同樣，一個從公共物品中得到更大收益的人也應該比那些得到收益少的人多納稅。
例如，汽油稅有時就使用了受益原則。在一些州，汽油稅的收入用于修建和維修公路。由于買汽油多的人同樣也是用道路多的人，所以，汽油稅是一種公正地為這個政府服務付費的方法。
受益原則也可以用于支持富有的公民應該比貧困的公民多納稅。為什么？這就是因為富人從公共服務中的受益多。例如，考慮警察保護不受盜賊偷竊的收益。有很多東西要保護的公民從警察那里得到的收益就大于那些沒什么要保護的人。因此，根據受益原則，富人應該比窮人更多地支付維持警察的費用。同樣的道理也可以用于許多其他公共服務，例如，防火、國防，以及法院體系。
甚至還可以用受益原則支持用富人的稅來為反貧窮計劃提供資金。正如我們在第十一章中所討論的，人們喜歡在一個沒有貧窮的社會中生活，這表明反貧窮計劃是一種公共物品。如果富人對這種公共物品的美元評價大于中產階級，也許正是因為他們花錢更多，這樣，根據受益原則，他們應該為這種計劃更多地納稅。
能力納稅原則
評價稅制平等的另一種方法被稱為能力納稅原則，該原則認為，應該根據一個人所能承受的負擔來對這個人征稅。這個原則有時證明了這樣一種主張：所有公民都應該作出“平等的犧牲”來支持政府。但是，一個人的犧牲量不僅取決于他稅收支付的多少，而且還取決于他的收入和其他環(huán)境。一個窮人納了1000美元的稅可能要比一個富人納了1萬美元的稅作出的犧牲還大。
能力納稅原則得出了兩個平等觀念的推論：縱向平等和橫向平等?？v向平等認為，能力大的納稅人應該交 納更大的量。橫向平等認為，有相似支付能力的納稅人應該交 納相等的量。雖然這些平等概念被廣泛接受，但很難簡單明了地運用這些概念來評價一種稅制。
縱向平等 如果稅收以支付能力為基礎，那么，富有的納稅人支付的就應該比窮困的納稅人多。但富人應該多支付多少呢？許多有關稅收政策的爭論正是圍繞著這個問題展開的。
考慮表12-6中的三種稅制。在每一種情況下，收入高的納稅人都支付得多。但隨著收入增加，稅收增加有多快，在稅制上并不一樣。第一種稅制被稱為比例的，因為所有納稅人都支付同樣的收入比例。第二種稅制稱為累退的，因為盡管高收入納稅人支付的稅收量大，但在他們收入中的比例小。第三種稅制稱為累進的，因為高收入納稅人支付他們收入中較大的比例。
表12-6 三種稅制
比例稅 累退稅 累進稅
收入(美元） 稅收量(美元） 收入的百分比（%） 稅收量(美元） 收入的百分比（%） 稅收量(美元） 收入的百分比（%）
50000 12500 25 15000 30 10000 20
100000 25000 25 25000 25 25000 25
200000 50000 25 40000 20 60000 30
這三種稅制中哪一種最公平？沒有明顯的回答。而且經濟理論無助于找出一種最公平的稅制。平等和美麗一樣是“情人 眼里出西施”。
案例研究 如何分配稅收負擔
許多關于稅收政策的爭論圍繞著富人是否支付了他們公正的稅收份額。沒有一種純客觀的方法可以作出這種判斷。但是，在你自己評價這個問題時，了解在現行稅制下不同收入家庭支付了多少稅收是有用的。
表12-7表示所有聯(lián)邦稅收如何在各收入階級中分配。為了編制這個表，根據其家庭收入的不同進行排序，并分為五個同樣大小的集團 ，稱作五等分。表的第二欄表示每個集團 的平均收入。最窮的五分之一家庭平均收入為7386美元，最富的五分之一家庭平均收入為99197美元。
第三和第四欄比較這5個集團 間的收入分配和稅收分配。最窮的集團 得到全部收入的3.7%，支付了全部稅收的1.4%。最富的集團 得到全部收入的sl.4%，支付了全部稅收的58.2%。
表的下一欄表示總稅收占收入的百分比。正如你可以看到的，美國聯(lián)邦稅制是累進的。最窮的家庭用收入的8.9%納稅，而最富的家庭把收入的25.5%用于納稅。
這些納稅的數額對政府負擔的情況有些誤導，因為它們沒有包括家庭從政府那里得到的收入。表12-7的最后一欄表示稅收減去轉移支付占收入的百分比。轉移支付包括各種計劃，例如，社會保障和福利，根據這些計劃，政府補貼家庭收入。
表12-7 聯(lián)邦稅收負擔
五等分 平均收入(美元) 全部收入中百分比（%） 全部稅收百分比（%） 稅收占收入百分比（%） 稅收減轉移支付占收入百分比（%）
最低收入 7386 3.7 1.4 8.9 -29.8
第二集團 8380 9.2 6.4 15.8 -2.l
中等收入 29849 14.5 12.5 19.5 9.5
第四集團 43363 21.7 21.2 22.1 16.2
最高收入 99197 5l.4 58.2 25.5 23.l
資料來源:1993 Greenbook,Committeen 0n Ways and Means , U.S.House of Representatives, July 7,1993,資料是1990年的。
包括轉移支付在內大大改變了稅收負擔的分配。該表表示，最富的家庭集團 即使在扣除轉移支付后，仍把其收入的四分之一左右支付給政府。與此相比，兩個最窮的集團 得到的轉移支付大于他們支付的稅收。最窮的家庭集團 的收入比沒有政府稅收和轉移支付時高出29.8%。因此，為了更全面地了解美國政策的累進性，我們必須既考慮人們支付了多少，也考慮人們得到了多少。
橫向平等 如果稅收根據支付能力，那么，相似的納稅人應該支付相似的稅收量。但是，是什么決定兩個納稅人是相似的呢？各個家庭在許多方面不同。為了評價稅收是不是橫向平等的，必須決定哪些差別對家庭的支付能力是相關的，哪些差別是不相關的。
假設斯密和瓊斯家庭各有5萬美元的收入。斯密沒有孩子，但斯密有一個病人，這引起2萬美元的醫(yī)療支出。瓊斯家人人健康，但他們有4個孩子。瓊斯的兩個孩子上大學，學費為3萬美元。這兩個家庭由于收入相同支付同樣的稅公平嗎？給斯密稅收減免以幫助他彌補昂貴的醫(yī)療支出更公平嗎？給瓊斯稅收減免以幫助他交 學費的支出更公平嗎？這些問題沒有一個簡單的答案。在現實中；美國所得稅有一些特殊條款，這些條款根據特殊情況改變家庭稅收。
案例研究 橫向平等與結婚稅
對結婚的處理提供了一個重要的例子，說明在現實中要實現橫向平等是何等困難?？紤]兩對男女除了一對已經結婚，另一對未婚外，其他完全相同。美國所得稅法的一個奇怪特點是這兩對男女的納稅不同。結婚影響一對男女稅收負擔的原因是，稅法把已婚男女作為一個納稅人。當一個男人和一個女人結婚后，他們就不再作為個人納稅，并開始作為一個家庭納稅。如果這個男人和女人有相似的收入，他們的總稅收負擔就在結婚時增加。
為了說明這種“結婚稅”如何起作用，考慮下面一個累進所得稅的例子。假設政府對所有1萬美元以上的收入征收25%的稅。低于1萬美元不納稅。讓我們來看看這種制度如何對待兩對不同的男女。
考慮第一對薩姆和薩莉。薩姆是一個為生活奔波的詩人，沒有收入；而薩莉是一個律師，一年賺10萬美元。在結婚之前，薩姆不交 稅。薩莉交 9萬美元（10萬美元減1萬美元的扣除）的25%，即22500美元。結婚后，他們的稅單是相同的。在這種情況下，所得稅既不鼓勵結婚，也不鼓勵不結婚。
現在考慮約翰和瓊，兩個大學教授，每人一年賺5萬美元。結婚前，他們每人支付1萬美元稅收（4萬美元的25%），或總計2萬美元。結婚后，他們的總收入為10萬美元，因此應該納稅為9萬美元的25%，或22500美元。因此，當約翰和瓊結婚時，他們的稅單增加了2500美元。這種增加被稱為結婚稅。
我們可以通過把對已婚夫婦的收入減免額從1萬美元增加到2萬美元來解決約翰和瓊的問題。但這種改變會引起另一個問題。在這種情況下，薩姆和薩莉在結婚后只納稅2萬美元，比他們單身時交 的稅少了2500美元。消除約翰和瓊結婚稅引起了對薩姆的薩莉的結婚補貼。
這個例子說明沒有一種簡單的方法能解決這個基本問題。為了說明這個問題如何重要，試著設計有以下四個特征的所得稅：
◎有相同總收入的兩個已婚男女應該支付相同稅收。
◎當兩個人結婚時，他們的總稅單不變。
◎一個沒有收入的人或家庭不應該納稅。
◎高收入納稅人交 納的稅在他們收入中的比例應該高于低收入納稅人。
所有這四個特征是令人神往的，但要同時滿足這四個特征是不可能的。任何一種滿足了前三個特征的所得稅必定違背第四個特征。惟一一種能滿足前三個特征的所得稅是比例稅。
一些經濟學家主張通過把個人而不是家庭作為納稅單位來消除對結婚的懲罰，許多歐洲國家采用了這種政策。這種可供選擇的政策看來更加平等，因為它同樣對待已婚或未婚男女。但這種改變放棄了這些特征中的第一個：有同樣總收入的家庭最后要交 納不同的稅收。例如，如果每對已婚男女像沒有結婚一樣納稅，那么，盡管這兩對夫婦總收入相同，但薩姆和薩莉將支付22500美元，而約翰和瓊只支付2萬美元。這種可供選擇的稅制比現在的結婚稅更公平還是更不公平也是很難說的。
稅收歸宿與稅收平等
稅收歸宿——研究誰承擔稅收負擔——是評價稅收平等的中心。正如我們第一次在第六章中所說明的，承受稅收負擔的人并不總是從政府得到稅單的人。由于稅收改變了供給與需求，所以，它們也改變了均衡價格。結果，稅收影響的不只是根據法律實際納稅的人。當評價任何一種稅的縱向與橫向平等時，重要的是要考慮到這些間接影響。
許多關于稅收平等的討論忽略了稅收的間接影響，并根據了經濟學家所戲稱的稅收歸宿的粘蠅紙理論。根據這種理論，稅收負擔就像粘蠅紙上的蒼蠅，被粘在它落地的地方。但是，這種假設很少是正確的。
例如，一個沒有受過經濟學教育的人會認為，購買昂貴皮衣的稅是縱向平等的，因為買皮衣的人都是富人。但如果這些買者可以很容易地用其他奢侈品來替代皮衣，那么，皮衣稅就只能減少皮衣的銷售。最后，落在皮衣賣者身上的稅收負擔大于落在買者身上的負擔。由于生產皮衣的大多數工人并不是富人，皮衣稅的平等就與粘蠅紙理論所說的大相徑庭。
案例研究 誰支付公司所得稅
公司所得稅是說明稅收歸宿對稅收政策重要性的一個好例子。選民中普遍歡迎公司稅。畢竟公司不是人民的。選民總是渴望自己稅收減少，而由一些非個人化的公司來付費。
但是，在確定公司所得稅是政府增加收入的一種好方法之前，我們應該考慮誰承擔了公司稅負擔。這是經濟學家看法不一致的一個困難問題，但有一件事是確定無疑的：人民支付所有稅收。當政府對公司征稅時，公司更像一個收稅人而不是納稅人。稅收負擔最終地落在這些人身上——所有者、顧客或公司的工人。
許多經濟學家相信，工人和顧客承擔了大部分公司所得稅的負擔。為了說明其原因，考慮一個例子。假設美國政府決定增加汽車公司賺到的收入的稅收。乍一看，這種稅傷害了汽車公司所有者，他們得到的利潤少了。但是，隨著時間的推移，這些所有者將對稅收作出反應。由于生產汽車不太有利，他們對建立新汽車廠的投資少了。相反，他們以其他形式投資自己的財產——例如，購買更大的房子，或在其他行業(yè)或其他國家建廠。當汽車工廠減少時，汽車的供給減少了，對汽車工人的需求也減少了。因此，對生產汽車的公司征稅引起汽車價格上升和汽車工人工資下降。
公司所得稅表明，稅收歸宿的粘蠅紙理論會是多么危險。公司所得稅之所以受歡迎，部分地是因為它看來是由富有的公司支付的。但那些最終承擔稅收負擔的人——顧客和公司工人——往往并不是富人。如果更多的人了解公司稅的真正歸宿，這種稅在選民中就不會那么廣受歡迎了。
案例研究 單一稅率稅
一個經常引起爭論的題目是，美國聯(lián)邦政府是否應該完全廢除現行稅制并代之以簡單的所謂單一稅率稅制度。單一稅率稅是80年代初經濟學家羅伯特?霍爾（Robert Hall）和政治學家阿爾文?拉布斯加（Alvin Rabushka）所建議的。從那時以來，這個建議不斷引起政治上左翼（例如，前加州州長杰瑞?布朗，他一度成為民主 黨 總統(tǒng)候選人）和右翼（例如，億萬富翁出版商斯蒂文?福布斯，他一度成為共和黨 總統(tǒng)候選人）政治家的關注。
雖然單一稅率稅支持者已經提出了細節(jié)不同的各種計劃，但所有這些計劃的本質只有一種，即適用于經濟中所有收入的低稅率。例如，如果稅率定為19%，那么，經濟中每一個納稅人都將面臨19%的邊際稅率。大多數計劃都允許某種量收入免稅。例如如果免稅收入是1萬美元，那么個人的稅單將是：
稅收=0.19×（收入－10000美元）。
于有免稅收入，單一稅率稅可以是累進的：即使邊際稅率不變，乎均稅率也會隨收入而提高。一些計劃甚至允許收入極低的人（在這個例子中，低于1萬美元）通過得到政府的支票而支付“負稅”。
由于單一稅率稅建議要求對稅制進行重大修改，所以它幾乎引起了本章討論的每一個問題，特別是效率與平等之間的交 替關系。下面是一些單一稅率稅支持者提出的觀點：
◎單一稅率稅將取消現行所得稅下允許的許多稅收減免，例如，抵押貸款利息稅收減免和慈善捐贈稅收減免。通過用這種方法擴大稅基，固定稅能夠降低大多數人面臨的邊際稅率。稅率越低意味著經濟福利越大。因此，單一稅率支持者聲稱，這種改變將擴大經濟餡餅的規(guī)模。
◎由于單一稅率稅如此簡單，所以，賦稅的管理負擔將大大降低。單一稅率稅支持者聲稱，許多納稅人可以用明信片填報自己的收入。由于所有納稅人都只按自己各種形式的收入支付同樣的低稅率，所以，人們也沒有為了利用漏洞而雇傭稅收律師和會計師的激勵了。
◎由于所有納稅人都將面臨相同的邊際稅率，所以可以按收入來源而不是按得到收入的人來收稅。例如，來自公司利潤的收入是按公司而不是按個人收稅。這種額外的簡單化也減少了管理成本。
◎單一稅率稅將取代個人所得稅和公司所得稅。所有收入，無論是來自工作中的勞動還是來自公司中擁有的股份，都按相同的邊際稅率一次性納稅。單一稅率稅將消除目前對公司利潤的雙重征稅，這就可以鼓勵公司投資于新工廠和設備。
◎在為納稅計算收入時，允許企業(yè)扣除所有合法的經營支出，包括新投資品的支出。這種投資扣除使單一稅率稅更像消費稅而不像所得稅。結果，變?yōu)閱我欢惵识悓⑻岣邔π畹募睿ɑ蛘吒_切些說，將消除現在稅制對儲蓄的抑制）。
簡而言之，單一稅率稅的支持者宣稱，支持這種重大的稅收改革有重大的效率。
單一稅率稅的批評者同樣想往更簡單、更有效的稅制，但他們反對單一稅率率，因為他們認為，這種稅很少注意縱向平等的目標。他們聲稱，單一稅率稅的累進性要小于現在的稅制，而且，特別是它會把一些稅收負擔從富人身上轉移到中產階級身上。這種關注或許很有道理，但沒有一個人能確切地了解。我們對稅收歸宿的研究表明，稅收負擔并不一定由把支票交 給政府的人承擔。如果單一稅率稅像其支持者所說的那樣更大地鼓勵了儲蓄，會引起更快的經濟增長，這將有利于所有納稅人。然而，沒有一個人能肯定，對經濟增長的影響會有多大。
即問即答 解釋受益原則和能力支付原則。◎什么是縱向平等和橫向平等？◎為什么研究稅收歸宿對確定稅制的平等性是重要的？
結論：平等與效率之間的交 替
幾乎每一個人都同意，平等和效率是稅制的兩個最重要目標。但這兩個目標往往是沖突的。許多人主張改變稅法以提高效率減少平等，或者提高平等而降低效率。人們對稅收政策的分歧往往是由于他們對這兩個目標的側重不同。
近代稅收政策的歷史表明，政治領導人 有關平等與效率的觀點如何不同。當羅納德?里根1980年當選為總統(tǒng)時，最富的美國人的邊際稅率是50%。利息收入的邊際稅率是70%。里根認為，這種高稅率極大地扭曲了工作和儲蓄的經濟激勵。換句話說，他聲稱從經濟效率來看，這些高稅率的成本太高了。因此，稅收改革是他的政府的一大特色。1981年里根簽署了大幅度減稅的法律，然后又在1986年簽署了這類法律。當里根在1989年離開白宮時，最富有的美國人面臨的邊際稅率只有28%。在布什總統(tǒng)的4年任職期間，最高稅率略微上升到31%。
當克林頓在1992年當選總統(tǒng)之后，他認為，富人沒有交 納它們公正的稅收份額。換句話說，對富人的低稅率違背了他關于縱向平等的觀點?？肆诸D總統(tǒng)的第一批行動之一就是建議提高最高收入的稅率。1993年對最富有的美國人的稅率變成40%左右。
只靠經濟學家并不能確定平衡效率與平等目標的最好方法。這個問題涉及到政治哲學以及經濟學。但經濟學家在關于稅收政策的政治爭論中起著重要作用。他們可以說明社會所面臨的交 替關系，并幫助我們避免那些犧牲了效率而從平等來看也沒有任何好處的政策。
內容提要
◎美國政府用各種稅收籌集收入。聯(lián)邦政府最重要的稅是個人所得稅和用于社會保障的工薪稅。州和地方政府最重要的稅是銷售稅和財產稅。
◎稅制的效率是指它給納稅人帶來的成本。除了資源從納稅人向政府的轉移，稅收還有兩種成本。第一是稅收改變了激勵和行為引起的資源配置扭曲。第二是遵守稅法的管理負擔。
◎稅制的平等涉及到稅收負擔是否公平地分配到人民中。根據受益原則，人們根據他們從政府得到的收益來納稅是公平的。根據支付能力原則，人們根據他們承受財務負擔的能力來納稅是公平的。當評價稅制的平等性時，重要的是要記住從稅收歸宿研究中得出的結論：稅收負擔的分配與稅單的分配不是同一件事。
◎當考慮稅法的改變時，決策者經常面臨效率與平等之間的交 替關系。大多數關于稅收政策爭論的產生，是因為人們對這兩個目標的側重不同。
