秦、漢是我國(guó)封建社會(huì)初期兩個(gè)統(tǒng)一的王朝，專制主義中央集權(quán)的國(guó)家機(jī)器在此期間建立。作為上層建筑的官制，充分反映了這一時(shí)代特點(diǎn)，對(duì)以后歷代封建王朝產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

第一節(jié) 秦朝官制

秦朝(公元前221年—前206年)統(tǒng)一后，為了鞏固對(duì)全國(guó)的統(tǒng)治，確立了以皇帝為核心的官僚制度。秦王嬴政在滅六國(guó)后說：“天下大定，今名號(hào)不更，無以稱成功，傳后世”(《史記·秦始皇本紀(jì)》)。于是兼采傳說中三皇、五帝的尊號(hào)，宣布自己為這個(gè)國(guó)家第一個(gè)皇帝，稱始皇帝。從此，皇帝一詞就成為2000多年來封建君主的專用語?；实蹞碛兄粮邿o上的權(quán)威，文武百官都要對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。考察秦朝和以后歷朝的官制，都離不開這個(gè)基本點(diǎn)。

(1)中央官

秦朝中央官的基本構(gòu)成是三公列卿。

三公指丞相、太尉、御史大夫。丞相是最高行政長(zhǎng)官?！稘h書·百官公卿表》說：“掌丞天子，助理萬機(jī)?！币簿褪钦f丞相的職責(zé)是按照皇帝的旨意，協(xié)助管理國(guó)家的政務(wù)。秦朝丞相或設(shè)一人，或設(shè)左、右各一人?；鹿僖部梢匀呜┫?，稱中丞相。丞相的屬官有侍中，負(fù)責(zé)殿中奏事，為首者稱仆射〔ye葉〕；舍人，協(xié)助丞相處理公私事務(wù)。太尉是最高軍事長(zhǎng)官，主管武官的任免黜〔chu觸]陟〔zhi至〕。不過秦代何人曾任太尉一職，已難考究，有的學(xué)者認(rèn)為或設(shè)其位而虛其職。御史大夫?yàn)樨┫嘀?，一方面供?nèi)庭差遣，另一方面又握有監(jiān)察百官之權(quán)。下設(shè)丞和中丞。丞是大夫的助理，中丞在殿中蘭臺(tái)主管圖書秘籍，因御史大夫參與議政，其監(jiān)察百官之責(zé)往往落在中丞身上，故又有“御史亞長(zhǎng)”、“貳大夫”之稱(《歷代職官表》引《御史中丞廳壁記》)。中丞之下又有侍御史，除負(fù)責(zé)記事、起草詔令、管理符璽外，也有糾察百官之責(zé)。三公分權(quán)，彼此制約。

列卿是三公之外高級(jí)官吏的統(tǒng)稱0主要有：奉常，掌管宗廟禮儀。有丞一人。屬官太樂、太祝、太宰、太醫(yī)、太史、太卜，皆有令、丞，分管樂舞、祭祀、饌具、巫醫(yī)、觀測(cè)天文、卜筮等事。又有專司議論的博士，設(shè)員多達(dá)70人，為首者稱仆射。

秦代博士是中央官中極具特色的一種官員。博士，原是春秋以來對(duì)學(xué)者的一種稱謂，多為儒家學(xué)者。到戰(zhàn)國(guó)末，博士才成為一些諸侯國(guó)的官名。秦統(tǒng)一后，博士雖為朝廷之官，卻無固定職掌。《史記·秦始皇本紀(jì)》說：“博士雖七十人，特備員弗用?！辈┦咳蝿?wù)有兩項(xiàng)。一是管理圖書典籍。秦始皇下焚書令時(shí)，允許“博士官所職”圖書、諸子百家之典籍不燒，說明博士有管理圖書典籍的職責(zé)。二是備顧問。博士雖隸屬奉常，但可以在皇帝面前與丞相一起議論朝政，他們博學(xué)多聞，引經(jīng)據(jù)典，供皇帝咨詢。至于他們的意見是否被采納，則取決于皇帝。

郎中令，掌管宮殿門戶。有丞一人。屬官有大夫、郎、謁者。大夫分諫大夫、太中大夫、中大夫。郎分中郎、郎中。大夫負(fù)責(zé)諫議，備皇帝顧問。郎負(fù)責(zé)護(hù)衛(wèi)、侍從。謁者負(fù)責(zé)內(nèi)外傳達(dá)。

廷尉，主管刑獄。屬官有廷尉正、廷尉監(jiān)。治粟內(nèi)史，主管財(cái)政經(jīng)濟(jì)。有丞二人。屬官有太倉令、丞等，分掌倉儲(chǔ)和物價(jià)。

典客，主管歸附各部族事務(wù)。有丞一人。屬官行人，充任朝廷臨時(shí)派出的使臣。

宗正，管理皇族事務(wù)。有丞一人。

衛(wèi)尉，掌管宮門衛(wèi)屯兵。屬官有公車司馬令、丞，衛(wèi)士令、丞，分管司馬門(秦宮城的外門)和衛(wèi)士。

太仆，掌管皇宮車馬和國(guó)家馬政。有丞二人。屬官大廄、未央、家馬三令。

典屬國(guó)，管理內(nèi)附各部族入朝侍子。下設(shè)典客丞、九譯令。

主爵中尉，主管列侯封爵。

少府，掌管山海池澤之稅，以供皇室享用。在列卿中，少府從屬官最龐雜。有御府令、丞，掌管供應(yīng)御服。尚書令、丞及尚書，主管收發(fā)文書。符璽令、丞，掌管符璽信物。大官令、丞，掌管皇帝膳食。太醫(yī)令、丞，管理醫(yī)藥。都水長(zhǎng)、丞，負(fù)責(zé)御苑陂池灌溉。樂府令、丞，主管音律樂章?；抡吡?、丞，主管宦官。中書謁者令、丞，掌管內(nèi)廷事務(wù)。主巷令，掌管宮人。又有六尚之稱，除尚書外，還有尚冠、尚衣、尚食、尚沐、尚席，分管皇帝日常生活之事。

將作少府，主管宮室修建。有兩丞及左、右中候，屬官左、右、中、前、后五校令丞，分管徒隸(服役的犯人)。

除上述列卿外，還有宮官。宮官是皇后(指皇帝的正妻)、皇太子(指皇帝的繼承人)屬下的官吏?；屎髮m有卿，稱將行。又有詹事、皇后尉、皇后少府、皇后少仆。太子宮稱家，有詹事、丞、太子家令、太子率更令、衛(wèi)率、中庶子、太子舍人、太子門大夫、少庶子、洗馬、太子仆等。詹事，有省視之意，是宮官之長(zhǎng)。率更令，負(fù)責(zé)報(bào)告晨昏時(shí)辰。衛(wèi)率，掌管太子家門衛(wèi)。洗馬、庶子等都是太子的侍從。

秦朝除太尉外，高級(jí)武官還有護(hù)軍都尉。護(hù)軍都尉主管軍政，統(tǒng)領(lǐng)外地諸將。將軍，位上卿，其副職稱裨〔pi皮〕將。秦統(tǒng)一后，將軍一職由原來的戰(zhàn)時(shí)任命改為駐守于邊地的常設(shè)武官。下有長(zhǎng)史。中下級(jí)武官有校、軍候、司馬、百將、屯長(zhǎng)、騎長(zhǎng)等。

(2)地方官

秦朝地方分郡、縣兩級(jí)。除京師外，最初置36郡，以后又陸續(xù)增加到40余郡。京師咸陽所在的關(guān)中地區(qū)被視為特別行政區(qū)，設(shè)內(nèi)史，地位高于列郡，相當(dāng)于列卿。

郡之組織有守、尉、監(jiān)(監(jiān)郡御史)，與中央三公設(shè)置相呼應(yīng)。郡守為一郡之長(zhǎng)，舉凡郡內(nèi)民政、賦稅、司法等事務(wù)，均由郡守負(fù)責(zé)。下設(shè)郡丞為佐助，邊郡則另設(shè)長(zhǎng)史管兵馬?？の镜陀诳な?，任務(wù)是協(xié)助郡守管理甲卒，維持地方治安。關(guān)塞地區(qū)設(shè)關(guān)都尉?？けO(jiān)不是郡守的副貳，而直屬中央的御史大夫，是中央派往地方的監(jiān)察官，對(duì)郡守、郡尉有監(jiān)督作用。

郡下組織是縣，少數(shù)民族地區(qū)則設(shè)道?？h按大小設(shè)令或長(zhǎng)，縣民萬戶以上置令，萬戶以下置長(zhǎng)，均由朝廷任命。令、長(zhǎng)主持一縣的行政，下設(shè)丞、尉二職。丞是令、長(zhǎng)的佐助官。尉掌一縣之甲兵，負(fù)責(zé)治安。

縣以下有鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設(shè)三老、有秩、嗇夫、游徼〔jiao叫〕。三老負(fù)責(zé)教化。有秩設(shè)于大鄉(xiāng)，嗇夫設(shè)于小鄉(xiāng)，負(fù)責(zé)賦稅和訴訟。游徼負(fù)責(zé)治安。鄉(xiāng)下有里，是最基層的行政單位。里設(shè)里典，后代稱里正、里魁。此外還有司治安、禁盜賊的專門機(jī)構(gòu)，叫作亭，亭有亭長(zhǎng)。兩亭相距大約10里。

秦朝地方郡、縣、鄉(xiāng)、里、亭之設(shè)，說明中央權(quán)力已系統(tǒng)地分布在國(guó)家每一個(gè)角落。

(3)爵秩

秦朝設(shè)官有職、爵、秩的區(qū)別。職是官員的實(shí)際職務(wù)。職務(wù)高低以印綬為標(biāo)志。印綬分別為金印紫綬、銀印青綬、銅印墨綬、銅印黃綬。綬是印紐的絲帶。丞相就是金印紫綬，御史大夫銀印青綬，縣丞銅印黃綬。前面(1)、(2)所列，都是官職。爵主要用于獎(jiǎng)勵(lì)有功者，仍用戰(zhàn)國(guó)時(shí)候的二十級(jí)軍功爵。受爵者無封土，僅侯爵保留享有封地內(nèi)征收租稅的特權(quán)，稱食邑。秩表示官員等級(jí)高低，以俸祿多少為標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算單位是石〔shi時(shí)〕。除丞相外，最高為二千石，次為千石，再次為八百石，又次為六百石。以下遞減為五百石、四百石、三百石、二百石、一百石。百石之下為斗食。

職與秩、爵有一定聯(lián)系，即有功于國(guó)家，或?yàn)榛实塾H信，可授予高級(jí)別的職、秩、爵。但三者之間不能劃等號(hào)。如受爵的不一定是官，一至四等就是軍士爵。高官也不一定封爵，如李斯，先后擔(dān)任廷尉和丞相，卻沒有爵位。又如各縣令(長(zhǎng))，從職上講相同，均為銅印墨綬，但從秩上講有千石、八百石、六百石三種，又不盡相同。