五、漢制得失檢討

讓我們簡(jiǎn)要指出一些漢代制度之缺點(diǎn)。首先在經(jīng)濟(jì)方面，土地問(wèn)題沒(méi)有解決，形成兼并，富者田連阡陌，窮者無(wú)立錐之地，使政府的減輕租稅政策，全失功效。至王莽把土地收歸國(guó)有，此事又激起社會(huì)多數(shù)人的反對(duì)，結(jié)果失敗了。但王莽的廢止奴隸政策，卻繼續(xù)為東漢政府所承襲。東漢時(shí)代也屢有廢奴的詔令，但只要社會(huì)經(jīng)濟(jì)情形不便，此項(xiàng)詔令是不會(huì)有實(shí)效的。其次說(shuō)到軍隊(duì)制度，中國(guó)地大人眾，雖說(shuō)分區(qū)訓(xùn)練各別的兵種，但每年一個(gè)月的操練是不夠的。中央南北衛(wèi)，像是常備軍，實(shí)際上，時(shí)期也只一年，數(shù)額也僅有七八萬(wàn)人。結(jié)果全國(guó)皆兵，并不夠用。遇到打仗，各地調(diào)遣，如會(huì)稽吳楚，遠(yuǎn)赴漁陽(yáng)上谷，也不方便。所以全國(guó)皆兵制，在中國(guó)論，一則軍隊(duì)數(shù)量太多，二則訓(xùn)練太簡(jiǎn)略，調(diào)動(dòng)不方便，結(jié)果全國(guó)皆兵，弄得有名無(wú)實(shí)，一旦起了問(wèn)題，還是解決不了。再次講到政府組織，上面說(shuō)過(guò)，皇權(quán)相權(quán)是分開(kāi)的，皇室和政府也是分開(kāi)的，這話固不錯(cuò)。但中國(guó)一向似乎看重的不成文法，往往遇到最大關(guān)節(jié)，反而沒(méi)有嚴(yán)格明白的規(guī)定。這也可以說(shuō)是長(zhǎng)處，因?yàn)榭梢噪S宜應(yīng)變，有伸縮余地。但也有壞處，碰著一個(gè)能干有雄心的皇帝，矜才使氣，好大喜功，常常要侵奪宰相的相權(quán)。并不像現(xiàn)代的西方國(guó)家，皇帝私人，無(wú)論怎樣好，憲法上規(guī)定它不能過(guò)問(wèn)首相的事。漢武帝雄才大略，宰相便退處無(wú)權(quán)。外朝九卿，直接向內(nèi)廷聽(tīng)受指令。這樣一來(lái)，皇帝的私人秘書(shū)尚書(shū)的權(quán)就大了。漢武帝臨死時(shí)，他的太子已先死，他要把皇位傳給小兒子昭帝，他卻先把昭帝的母親處死。他知道小皇帝年幼，母后在內(nèi)管事不好，但皇室總還需要人管理。以前皇室也得由宰相管，但漢武帝連宰相的事都由他管了，宰相哪里能預(yù)聞到宮內(nèi)事。于是武帝臨死，派一個(gè)霍光做大司馬大將軍輔政。這是皇宮里的代表人，霍光是皇家親戚，有資格來(lái)代表皇家。但照理，宰相早就是皇宮里的代表人，他該就是副皇帝，現(xiàn)在皇帝不把宰相做皇室代表人，而在皇宮里另設(shè)一個(gè)大司馬大將軍來(lái)專幫皇帝的忙，如是就變成外面有宰相，內(nèi)面有大司馬大將軍，皇宮和朝廷就易發(fā)生沖突。當(dāng)時(shí)一稱外廷，一稱內(nèi)朝。大司法大將軍霍光輔政，他是內(nèi)朝領(lǐng)袖，外廷則仍由宰相統(tǒng)治。后來(lái)昭帝死，立昌邑王做皇帝，沒(méi)有幾天，又把他廢了，另立漢宣帝。當(dāng)廢立時(shí)，霍光代表皇室，召集九卿開(kāi)會(huì)。有人說(shuō)：該請(qǐng)?jiān)紫鄥⒓印；艄庹f(shuō)，這是皇帝家事，用不著丞相政府領(lǐng)袖參加，我們只議定請(qǐng)示皇太后就完了?；艄獾囊环挘蹩春孟褚灿兴睦碛?。他把皇位繼承當(dāng)作皇室私事，皇室事不必要政府領(lǐng)袖來(lái)預(yù)聞。他不知道皇室之存在，由于有皇帝，而皇帝之存在，由于有政府。所以皇位繼承是政府事，并非皇室事。這并不是我們用現(xiàn)代觀念來(lái)強(qiáng)說(shuō)歷史，在當(dāng)時(shí)歷史情實(shí)早本如是。所以在高后四年，曾有一詔書(shū)，說(shuō)皇帝疾久不已，不可屬天下，命群臣公議替代的新皇帝。呂后盡專權(quán)橫肆，但并沒(méi)有說(shuō)立皇帝不要問(wèn)朝廷?；艄庖院螅皆?，昭帝崩，也詔群臣議所立?？梢?jiàn)皇帝世襲，是政府法理規(guī)定。若遇皇帝無(wú)嗣，及其他變化，仍該按照政府意見(jiàn)公議決定。但這也是一種不成文法，所以霍光得以上下其手。而且霍光縱說(shuō)政府領(lǐng)袖不必預(yù)聞皇帝事，而他仍要召集其他政府大僚來(lái)公議所立，可見(jiàn)霍光也是情有所怯，并不敢全違背當(dāng)時(shí)習(xí)慣。再就另一點(diǎn)說(shuō)，原先尚書(shū)只是皇帝的內(nèi)廷秘書(shū)，而內(nèi)廷諸職，又隸屬于御史中丞，現(xiàn)在皇室又另有一個(gè)代表人，霍光以大司馬大將軍輔政名義來(lái)掌領(lǐng)皇帝的秘書(shū)處，他不讓外面宰相知道皇室事，他卻代表皇室來(lái)過(guò)問(wèn)政府事，如是則皇室超越在政府之上，那豈不是要出大毛??？所以后來(lái)漢宣帝想把霍氏權(quán)柄削減，便恢復(fù)舊制，仍有御史中丞來(lái)管領(lǐng)尚書(shū)，如是便由御史中丞透過(guò)御史大夫，而達(dá)到宰相，內(nèi)廷與外朝聲氣又通，大司馬大將軍便沒(méi)有權(quán)重了。霍家也就垮臺(tái)了。就此一節(jié)，可見(jiàn)漢代制度，在皇帝與宰相，皇室與政府之間，確是有一番斟酌的。雖沒(méi)有硬性規(guī)定皇帝絕對(duì)不許預(yù)聞?wù)蔚囊痪湓挘@也并不是大失錯(cuò)。而且若要皇帝決不預(yù)聞?wù)拢窃紫嗟娜蚊愠蓡?wèn)題。就當(dāng)是歷史情實(shí)，既不能有民選皇帝，也便一時(shí)不能有代表民意的國(guó)會(huì)來(lái)監(jiān)督政府。這是歷史條件所限，并非一兩個(gè)皇帝私意要如此的。于是皇室與政府，皇帝與宰相之間，遂不免發(fā)生許多的微妙關(guān)系。漢武帝自己是雄才大略，他自己攬權(quán)，尚不甚要緊，他死了，他須替他后代小皇帝著想，于是來(lái)一位大司馬大將軍輔政，便出來(lái)問(wèn)題了。漢宣帝以下，霍氏雖敗，結(jié)果還是大司馬大將軍外戚輔政，還是內(nèi)廷權(quán)重，外朝權(quán)輕，于是有王莽代漢而興。王莽便是由大司馬大將軍而掌握大權(quán)的。到東漢光武帝，懲于前失，因怕大權(quán)旁落，自親庶務(wù)，于是尚書(shū)地位日漸加重。而外朝的宰相，卻分成三個(gè)部門(mén)。本來(lái)三公是宰相、太尉、御史大夫，而實(shí)際宰相是全國(guó)之首領(lǐng)。后來(lái)因有大司馬大將軍橫插進(jìn)來(lái)，所以又把此三公變成大司徒、大司馬、大司空三職分別，一個(gè)公管領(lǐng)三個(gè)卿。在西漢時(shí)，本想把此改革來(lái)調(diào)和大司馬與宰相之沖突的，然而這樣一來(lái)，大司空完全變成外朝官，大司馬卻依然代表皇室。從前御史大夫管得到宮廷，現(xiàn)在大司空管不到宮廷。不僅丞相改大司徒是失職，御史大夫改大司空也是失職，權(quán)重依然在大司馬手里。這還是皇家和政府權(quán)限劃分不清之故。中國(guó)此下政府里的所謂御史臺(tái)，便是循此趨勢(shì)，由皇宮漸漸退回到政府的。東漢初年，光武帝的私意，則索性把政權(quán)全操在自己手里，三公只是名位崇高而已，實(shí)權(quán)則在尚書(shū)。換言之，則是由皇帝來(lái)總其成。所以后代中國(guó)人批評(píng)光武帝有事無(wú)政，這是以往的歷史意見(jiàn)。漢光武自身是一好皇帝，明帝，章帝都好，然而只是人事好，沒(méi)有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得好?；实蹓牧?，而政治上并不曾有管束皇帝的制度，這是東漢政治制度上的一個(gè)大問(wèn)題。也是將來(lái)中國(guó)政治制度史上一個(gè)大問(wèn)題。

選舉在漢代，也發(fā)生了問(wèn)題。照漢代原來(lái)的制度，在漢武帝時(shí)，只叫地方長(zhǎng)官每年要選舉些孝子廉吏，這已經(jīng)講過(guò)了。但后來(lái)孝廉充斥仕途，別的進(jìn)仕之路都為阻塞了，于是大家都爭(zhēng)要當(dāng)孝廉。本來(lái)所謂孝廉，一種是孝子，另一種是廉吏，后來(lái)規(guī)定每郡滿二十萬(wàn)戶口的只能舉一個(gè)，如是則孝廉不分，進(jìn)城一個(gè)參政入仕的資格而已。后來(lái)又因請(qǐng)托舞弊，逼得朝廷于察舉孝廉后再加上一番考試，如是則全失卻原來(lái)察舉孝廉之用意。但中國(guó)政權(quán)，卻因此開(kāi)放給全國(guó)各地了。從此以后，無(wú)論選舉或考試，都是分區(qū)定額的。經(jīng)濟(jì)文化落后的地區(qū)和經(jīng)濟(jì)文化進(jìn)步的地區(qū)，都一樣照人口比例來(lái)考選。因此中央政府里，永遠(yuǎn)有全國(guó)各地域人民之參加，不致偏榮偏枯。因此中國(guó)政府，始終是代表著全國(guó)性的，全國(guó)人民都有跑進(jìn)政府的希望。而且實(shí)際上，也是全國(guó)各地永遠(yuǎn)都有人跑進(jìn)中央政府的。又漢制郡縣長(zhǎng)官，例須避用本郡本縣人，如是則中央政府既是絕對(duì)的代表全國(guó)性的，而地方政府卻又竭力避免其陷于地方性。這樣才開(kāi)始大一統(tǒng)的局面，永遠(yuǎn)維持。而全國(guó)各地方聲教相通，風(fēng)氣相移，卻可使各地文化經(jīng)濟(jì)水準(zhǔn)，永遠(yuǎn)走向融和，走向平均，不致隔絕，不致分離。這一制度，自漢代起直至清代始終沿用。這是中國(guó)傳統(tǒng)政治制度里一最應(yīng)著眼之點(diǎn)。惟今所欲討論者，則為漢代之選舉制，是否合于近代所謂之民權(quán)思想。第一，漢代察舉，其權(quán)在地方長(zhǎng)官，不在地方民眾。長(zhǎng)官賢良的固須采訪民間輿情，選拔真才。但長(zhǎng)官營(yíng)私舞弊的，卻可不顧地方民意，推選私人。二則選舉了送到中央，如何分發(fā)，則悉聽(tīng)中央命令。后來(lái)并于選來(lái)的人，又加以一番考試。這樣則豈不是漢代的選舉權(quán)實(shí)際便完全操之在上不在下嗎？而且漢代選舉，就大體言，最先必進(jìn)學(xué)校讀書(shū)，才獲補(bǔ)吏。補(bǔ)吏以后，才獲察舉。這由教育而行政實(shí)習(xí) ，由行政實(shí)習(xí) 而選舉，再由選舉而考試，由考試而任用之幾個(gè)階段，驟看極合情理，切實(shí)施行，像不會(huì)出大毛病。然而依然有毛病存在。因古代社會(huì)，讀書(shū)機(jī)會(huì)就不易得。第一是書(shū)本不易得，古代書(shū)籍都用竹帛書(shū)寫(xiě)，很少紙張，更無(wú)印刷。印刷術(shù)對(duì)人類文化傳播與演進(jìn)之大貢獻(xiàn)，應(yīng)該遠(yuǎn)勝于近代新發(fā)明之原子彈 。這是世界人類以最偉大的發(fā)明，這項(xiàng)發(fā)明雖始于中國(guó)，但也要到唐宋才開(kāi)始有印刷。古代書(shū)本必得傳抄，一片竹簡(jiǎn)只能寫(xiě)二十來(lái)字。抄一本書(shū)，費(fèi)就大了。帛是絲織品，其貴更可知。而且要抄一本書(shū)，必得不遠(yuǎn)千里尋師訪求。因此讀書(shū)求學(xué)，便有著絕大限制。但若你生來(lái)便在一個(gè)讀書(shū)家庭中，那一切困難，便都易解決了。因此當(dāng)時(shí)雖非封建社會(huì)，爵位不世襲，而書(shū)本卻可世襲。雖不是世代簪纓，卻是世代經(jīng)學(xué)。世代經(jīng)學(xué)，便可世代跑進(jìn)政治圈子，便無(wú)異一封建傳襲的貴族了。那時(shí)的政治制度，雖不許社會(huì)大貧大富，讓工商業(yè)走上資本主義化。但學(xué)問(wèn)與書(shū)本，卻變成了一種變相的資本。所以說(shuō)黃金滿籯，不如遺子一經(jīng)。這便是一本書(shū)的資本價(jià)值，勝過(guò)了一籮黃金的資本價(jià)值了。因此當(dāng)時(shí)一個(gè)讀書(shū)家庭，很容易變成一個(gè)做官家庭，而同時(shí)便是有錢(qián)有勢(shì)的家庭。當(dāng)時(shí)有所謂家世二千石的。只要家庭里有一個(gè)做到二千石的官，他當(dāng)一郡太守，便可有權(quán)察舉。他若連做了幾郡的太守，他便是足跡遍天下，各地方經(jīng)他察舉的，便是他的門(mén)生故吏，將來(lái)在政治上得意，至少對(duì)他原來(lái)的舉主，要報(bào)些私恩，若有人來(lái)到他的郡里做太守，必然也會(huì)察舉他的后人。因此察舉過(guò)人的子孫，便有易于被人察舉之可能了。上面說(shuō)過(guò)，漢代選舉，是分郡限額的，每郡只有幾個(gè)額，于是卻永遠(yuǎn)落在幾個(gè)家庭里。如是則每一郡必有幾個(gè)像樣的家庭，這便造成了將來(lái)之所謂世族門(mén)第，也便是世族門(mén)第必然帶有郡望之來(lái)歷了。當(dāng)時(shí)的大門(mén)第，依然平均分配在全國(guó)各地，大概是每郡都有幾家有聲望的，我無(wú)以名之，名之曰門(mén)第的社會(huì)。這并非封建社會(huì)，也并非資本主義的社會(huì)，但一樣有不平等。雖非封建貴族，而有書(shū)生貴族。雖非工商業(yè)資本，而有書(shū)籍資本。國(guó)家的政治制度，雖沒(méi)有對(duì)那些家庭許下世襲特權(quán)，但他們因有家庭憑借，無(wú)異于有世襲的特權(quán)了。中國(guó)魏晉以下門(mén)第社會(huì)之起因，最主要的自然要追溯到漢代之察舉制度。但就漢代察舉制度之原始用意言，實(shí)在不好算是一種壞制度。但日子久了，那制度就變壞了。這不只是漢代選舉制度如是，我們可以說(shuō)，古今中外一切制度，都必如是。否則一項(xiàng)好制度，若能永遠(yuǎn)好下去，便將使政治窒息，再不需后代人來(lái)努力政治了。惟其一切制度都不會(huì)永久好下去，才使我們?cè)谡紊弦^續(xù)努力，永久改進(jìn)。制度也只是歷史事項(xiàng)中之一目，人類整部歷史便沒(méi)有百年不變的，哪能有一項(xiàng)制度經(jīng)過(guò)一兩百年還算得是好制度呢？

讓我們?cè)趤?lái)看漢代的制度，他們將政府和皇室劃分，將宰相和皇帝并列，這不好說(shuō)全出帝王私心，也不能怪他們安排得未盡妥帖。當(dāng)知任何一制度，也決不會(huì)盡善盡美，更無(wú)罅隙的。當(dāng)至少他們懂得皇權(quán)之外有相權(quán)，至少已懂得皇室之外有政府了。再說(shuō)到選舉制度，至少他們已懂得政府用人該有一客觀標(biāo)準(zhǔn)，不能全憑在上者之私心好惡。至少他們已懂得該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，不該是血統(tǒng)的親疏，不該是勢(shì)力的大小。親的貴的強(qiáng)的富的，都不夠此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，而采取一項(xiàng)以教育與知識(shí)與行政實(shí)習(xí) 之成績(jī)，來(lái)定取舍進(jìn)退之標(biāo)準(zhǔn)，而又懂得平均分配到全國(guó)各地區(qū)，這也不能不說(shuō)是在當(dāng)時(shí)已算合理化，已算開(kāi)明與進(jìn)步的了。至于經(jīng)濟(jì)政策，一面主張輕徭薄賦，寬假平民，一面主張裁抑富厚，導(dǎo)致平等，這也不算得黑暗，不算得無(wú)理。至于此后的演變，無(wú)論在政府組織上，無(wú)論在選舉制度上，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)政策上，都曾發(fā)生了毛病。皇室與政府的關(guān)系，終究發(fā)生了沖突；選舉制度，到底造成門(mén)閥新貴族；經(jīng)濟(jì)制度、兵役制度都沒(méi)有弄好，都出毛病了。但我們不能因此一筆抹殺，說(shuō)漢代無(wú)制度，或說(shuō)一切制度只是專制與黑暗，這是我們必該再三申說(shuō)的。此下魏晉南北朝，始終沒(méi)有像樣的政府，因此也沒(méi)有像樣的制度產(chǎn)生，直要到唐代。但唐代已不是漢代的老樣子，老制度，他又換了嶄新的一套。直要待唐代的新制度又出了毛病，宋代又再換一套。此下明代，清代也如此。只因我們此刻不看重歷史，不研究歷史，所以說(shuō)中國(guó)自秦以下兩千年政治都是一樣，都只是專制兩字已可包括盡了，其實(shí)是不然的。?

·政治制度史錢(qián)穆《中國(guó)歷代政治得失》