第四講 明代

一、明代的政府組織

甲、明代之中央政府

明代是中國近代史的開始時期，同時也是世界近代史的開始時期。從明迄今，六個世紀(jì)，五百多年，西方歐洲走上一個新的近代史階段，中國也復(fù)如是。明以后接著就是清，我們要了解清代，該先了解明代，現(xiàn)代中國大體是由明開始的。可惜的是西方歷史這一階段是進(jìn)步的，而中國這一階段則退步了，至少就政治制度來講，是大大退步了。

倘使我們說，中國傳統(tǒng)政治是專制的，政府由一個皇帝來獨(dú)裁 ，這一說法，用來講明清兩代是可以的。若論漢、唐、宋諸代，中央政府的組織，皇權(quán)相權(quán)是劃分的，其間比重縱有不同，但總不能說一切由皇帝專制。到了明太祖洪武十三年，據(jù)正史記載，因宰相胡 維庸造反，明太祖受了這個教訓(xùn)，從此就廢止宰相，不再設(shè)立。他并說以后他的子孫也永遠(yuǎn)不準(zhǔn)再立宰相。所以明代政府是沒有宰相的，清代也沒有。所以我們說，中國傳統(tǒng)政治，到明代有一大改變，即是宰相之廢止。

沒有宰相了，又怎樣辦呢？從前唐代是三省分職制。一個中書省，一個門下省，一個尚書省。到了宋代，門下省退處無權(quán)，給事中大體也如諫官般，變成和宰相對立，很少能對詔諫行使封駁權(quán)。其時的宰相，則只是一中書省。自元迄明，中書省還是正式的宰相。直待明太祖把中書省廢去，只留中書舍人，僅是七品小京官，其職守等于一書記。在唐代，中書舍人是代擬詔敕的，現(xiàn)在只派成管文書與抄寫之職而止。給事中在明代也是七品，卻還有封駁權(quán)。中書門下兩省都廢了，只剩尚書省，但尚書令及左右仆射也不設(shè)了，于是尚書省沒有了長官，改由六部分頭負(fù)責(zé)，就叫做六部尚書，這是一種禿頭的尚書，在唐宋時，六部中每部的第一個司稱本司，如戶部有戶部司，吏部有吏部司，其余禮、兵、刑、工各部均然。而尚書省則有尚書令，為正長官。左右仆射為副長官?，F(xiàn)在明代則等于升本司為部長，六部就只是六個尚書，變成一個多頭的衙門。六部首長，各不相屬。這些尚書都是二品大員，這已經(jīng)是當(dāng)時最高的官階了。

此外有一個都察院，是由御史臺變來的，專掌彈劾糾察。全國各事都在都察院監(jiān)督之下。把都察院和六部合起來，并稱七卿。

七卿之外，還加一個通政司，一個大理院，則稱九卿。通政司管理章奏，全國中外一切奏章送給皇帝的，都?xì)w通政司，這是一個公文出納的總機(jī)關(guān)。大理院主平反，一切刑法案件到最后判決不了，有什么冤枉，都可以到大理院求平反。刑部尚書加上都察院和大理院，又叫做三法司，這都是司法機(jī)關(guān)，朝廷一切重大司法案件，就由三法司會審。

上述的九卿，實(shí)際上只前面七卿比較重要，后面兩個卿就不重要了。在這九卿之上，更無首長，所以明制是有卿而無公，成了一個多頭政府。刑部不能管吏部，吏部不能管戶部，政府諸長官全成平列，上面總其成者是皇帝。

武官則有大都督，全國有五個大都督府（唐朝有十六個衛(wèi)），他們都只管出外打仗時帶著兵。至于征調(diào)軍隊(duì)，一切動員工作，這是兵部的事，不在大都督職權(quán)內(nèi)。

明代政府，經(jīng)過這樣的改變，一切大權(quán)，就集中到皇帝。我們?nèi)舭衙鞔@樣的組織，來回頭和漢唐宋各代的傳統(tǒng)政府一比較，便知以前宰相職權(quán)在政府之重要。但明代雖說一切事權(quán)集中在皇帝，究竟還有歷史舊傳統(tǒng)，亦并不是全由皇帝來獨(dú)裁 。有許多事，是必經(jīng)廷推、廷議、廷鞫的。當(dāng)時小官歸吏部尚書任用，大官則由七卿，九卿，或再加上外面的巡撫總督開會來公開推舉，這叫廷推。倘使有大事，各部不能單獨(dú)決定，也常由七卿，九卿公決，這叫做廷議。倘使有大的獄訟，三法司解決不了，也由七卿，九卿開會定獄，這叫做廷鞠。這一制度，本來漢代早就有，朝廷集議大事，屢見正史記載，可見一切事，還不是全由皇帝獨(dú)裁 的。

再說給事中，他官階雖只七品，但在明代，也是一個很重要的官。明代給事中是分科的，依照尚書六部分六科。如戶部給事中，兵部給事中，禮部給事中，故又叫六科給事中。大抵這個人精習(xí) 財政，便派做戶部給事中。那個人懂軍事，就派做兵部給事中?；实墼t書必經(jīng)尚書，始分部行下全國。此六科給事中仍可有封駁權(quán)。如關(guān)于財政問題，上面命令到了戶部，戶部給事中，就可參加審核，發(fā)表意見，這好像現(xiàn)在西方政府中的專家智囊團(tuán) 。只要他們不同意，仍可原旨退還。而且給事中并無大官，可以各自單獨(dú)發(fā)表意見。遇到廷推、廷議、廷鞠，他們也可出席。一般說來，他們的意見是很受尊重的。若他們表示反對，在當(dāng)時謂之科參。往往六部尚書因?yàn)榭茀ⅲ譄o策，只有把原議擱下。這仍然是當(dāng)時君權(quán)之一節(jié)限。

乙、明代內(nèi)閣制度

然無論如何，在明代，一切事，總之是皇帝最后總其成。但皇帝一人當(dāng)然管不盡這許多事，因此我們就得講一講皇帝的秘書處。明代皇帝的秘書處，當(dāng)時稱為內(nèi)閣。秘書便是內(nèi)閣大學(xué)士。因?yàn)榛实墼趯m里辦公，他需要幾個秘書幫他忙，這些人的辦公地點(diǎn)在中極、建極、文華、武英四殿，還有文淵閣、東閣兩閣。這些處都在內(nèi)廷，所以這些人就稱為內(nèi)閣學(xué)士或內(nèi)閣大學(xué)士。內(nèi)閣學(xué)士原本的官階只五品，而六部尚書是二品，可見內(nèi)閣學(xué)士在朝廷上地位并不高。上朝排班，大學(xué)士的朝位班次也在尚書的下面。今且說這些大學(xué)士做些什么事情呢？在太祖時，內(nèi)閣學(xué)士不過像是皇帝的顧問，遇皇帝有不清楚的事，可以隨時問他們，聽他們意見，做皇帝之參考。奏章批答，從前是宰相的事，現(xiàn)在是皇帝的事?；实鄄荒芤灰挥H自動筆，便口授大學(xué)士寫出，這所謂“傳旨當(dāng)筆”。由皇帝吩咐下來，這事怎樣辦，那事怎樣批，他們只照皇帝意見寫下。所以照理，大學(xué)士不過是皇帝的私人秘書，政治大權(quán)還是在皇帝，不在大學(xué)士。

據(jù)當(dāng)時統(tǒng)計(jì)，自洪武十七年九月十四日至二十一日，先后八日間，內(nèi)外諸司送到皇宮里的奏章，共有一千一百六十件。每件奏章里，有講一件事的，也有講兩三件事的，共計(jì)有三千二百九十一件事。此因中國地方大，一切事集中到中央，中央政府所當(dāng)預(yù)聞的事當(dāng)然多。遠(yuǎn)從秦始皇帝時，早已把天平秤著公文，兀自天天看到深夜不得息，何況到明代？那時，西方還沒有現(xiàn)代像樣的英、法諸國。西班牙、葡萄牙這些小國家，不論疆土那么小，政治規(guī)模也簡單得可憐。這當(dāng)然不能與中國比。試問當(dāng)時偌大一個國家，件件事要經(jīng)皇帝批核，這當(dāng)然很困難。我們試看北平故宮，前面三大殿，是朝會之所，后面如乾清宮等，由皇帝住宿。他天天要到前面來辦公，距離既相當(dāng)遠(yuǎn)，北平之氣候九月就結(jié)冰，次年二三月才解凍，早上天氣尤其冷。而中國政府傳統(tǒng)習(xí)慣，會議上朝，總要在日出前，早上天不亮就朝會，皇帝也須黎明即起，等到太陽出來便散會了。一般做官人，多半住宮城外，遠(yuǎn)的如前門外騾馬市大街等處。早上跑進(jìn)皇宮有很遠(yuǎn)的一段路，騎著一匹馬，帶著一個仆人，掌一盞燈籠，四更五更就要去。到了紫禁城，還得下馬，仍準(zhǔn)騎馬的只有少數(shù)幾個人。一律須先到朝房，靜候皇帝上朝。皇帝出來，天還沒大亮，遇到天氣寒冷，那時也沒有近代的防寒設(shè)備?；馉t很簡陋，生些炭火，不過擺擺樣子而已。明制一天有三次朝，稱早朝、午朝、晚朝，如實(shí)則皇帝要三次出面見群臣及民眾。明制常朝有兩種：一叫御殿，一叫御門。御殿又稱內(nèi)朝，是在大殿內(nèi)朝會議事。御門是到奉天門，就在陽臺上，讓老百姓也可以見面說話?，F(xiàn)在西方國家有什么大集會，還有在陽臺上講話的風(fēng)氣，我們稱這是一種民主 政治的精神，其實(shí)清朝故宮的午門，就是與被皇帝和民眾見面的陽臺，不過這種制度清朝沒有行，但明朝卻有?；实垡惶煲铣危嗌俚穆闊?。明太祖是開國皇帝，天下是他打來的，以前他是皇覺寺和尚，掃地挑水也干過，他有這樣精力，可以做獨(dú)裁 的皇帝。明成祖也還是親手打天下，他是封出去的王，從北京打到南京來篡了皇位，他也有精力可以親裁庶務(wù)。再下去的兒孫，生長在深宮，精力逐代萎縮，便不能這樣做。甚至不能天天出來上朝見群臣。今天不上朝，明天事情就接不上。事情接不上，不能叫文武百官在那里老等著，也不能群臣們說了話，皇帝無辭可答。后來皇帝便只有偷懶，把政權(quán)交 付與內(nèi)閣，閣權(quán)慢慢地重起來。

不過閣權(quán)雖重，而他們的官階還是低，仍只五品，因此通常內(nèi)閣大學(xué)士都由尚書兼，這樣一來，內(nèi)閣學(xué)士地位雖不高，尚書地位是高的。同時也和宋代般，他們都有經(jīng)筵講官。經(jīng)筵講官，是教皇帝或太子讀書的，那是皇室的老師。由曾任這些官職的人來兼內(nèi)閣大學(xué)士，自然和皇帝關(guān)系是既尊且親了。所以明代的大學(xué)士（皇帝私人秘書）以六部尚書（政府行政長官）和曾任經(jīng)筵講官（皇帝的老師）的來兼任，他們的地位就尊嚴(yán)了。然而明朝大學(xué)士的官銜，卻始終是某部尚書兼某殿（閣）大學(xué)士，譬如兵部尚書兼武英殿大學(xué)士之類，他的本官還是尚書，大學(xué)士還是一兼職。直到明代亡國，大學(xué)士還是一個五品官。不過上朝時，他以尚書身份而兼大學(xué)士，已經(jīng)是站在其他尚書的前面了。然照制度正軌論，他之所以尊，尊在其本官，不尊在其兼職。所以明代內(nèi)閣大學(xué)士，就官制論，絕對不能和漢唐宋時代的宰相地位相比論。

然而明代大學(xué)士，他在官職上的地位雖然低，他在政府里的權(quán)任卻很高。因?yàn)橐磺凶嗾?，政事，看詳批答，都要?jīng)他們手。太祖、成祖時代，皇帝自己處決事情，口頭吩咐大學(xué)士代筆，大學(xué)士自然只如一秘書。后來皇帝年輕不懂事，事事要諮詢大學(xué)士意見。而且皇帝因于自己不懂事，也怕和大學(xué)士們時常見面，內(nèi)外一應(yīng)章奏，現(xiàn)由大學(xué)士看過，拿一張小簽條，寫出他們意見，附貼在公事上，送進(jìn)宮里，在由皇帝細(xì)閱決定，這在當(dāng)時叫做“條旨”，就是向皇帝分條貢獻(xiàn)意見的意思。又稱“票擬”，是說用一個小條子（即票）擬具意見，送皇帝斟酌。待皇帝自己看過，拿這條自撕了，親用紅筆批下，名為“批紅”，亦稱“朱批”。批好拿出去，這便是正式的諭旨。在唐代，一切政令由宰相擬定，送皇帝畫敕。在宋代，是宰相向皇帝上箚子，先得皇帝同意或批改，再正式擬旨。現(xiàn)在明代，則一切詔令，皆出皇帝親旨，大學(xué)士只替皇帝私人幫忙，全部責(zé)任在皇帝。而皇帝失職，卻并無辦法，算只有給事中有時可以封駁。給事中究竟是太小的官位，哪能拗得過皇帝。所以明代制度，可以說是由皇帝獨(dú)裁 了。不過碰到大事情，皇帝還是要到文華殿、武英殿來同那批大學(xué)士當(dāng)面商量，只小事情不重要的，由內(nèi)閣寫了條子送進(jìn)皇宮給皇帝慢慢地批。

但我們應(yīng)知明代的天下，將近三百年之久，最初是皇帝親自在內(nèi)閣，后來有些皇帝不常到內(nèi)閣，由內(nèi)閣條旨票擬送進(jìn)去批。甚至有幾個皇帝則長久不管事，因不管事而更不能管事，就變成怕見大臣了。于是經(jīng)年累月，不再到內(nèi)閣，一切公事都要送進(jìn)宮里去。最有名的就是萬歷皇帝明神宗，他做了幾十年皇帝，有二十幾年沒有上過朝，政府里大臣都沒有見過他一面。當(dāng)時人傳說他抽大煙，真假不知，不過這也很可能。自憲宗成化以后，到熹宗天啟，前后一百六十七年，皇帝也都沒有召見過大臣。但我們也不能盡怪這些皇帝的不好，因他們精力、智力有限，天天困在深宮，而要處決一應(yīng)國家大事，這何等的不容易。無怪他們要怕事偷懶，避不上朝。我們只該怪明太祖訂下那制度的不好。即是廢宰相而由皇帝來獨(dú)裁 政事，那一制度確實(shí)在要不得。

現(xiàn)在再說皇帝和內(nèi)閣日常不見面，于是皇帝和內(nèi)閣中間的接觸，就多出一重太監(jiān)上下其手的機(jī)會?；实塾惺陆?付與太監(jiān)，再由太監(jiān)交 給內(nèi)閣。內(nèi)閣有事，也同樣送太監(jiān)，再由太監(jiān)上呈與皇帝。這樣，太監(jiān)就慢慢地弄了權(quán)。甚至皇帝嫌麻煩，自己不批公事，私下叫太監(jiān)批。批紅的實(shí)權(quán)，落到太監(jiān)手里，太監(jiān)變成了真皇帝，掌握政府一切最高最后的決定權(quán)。遇到太監(jiān)懶批的，便把來當(dāng)作包魚包肉的廢紙用。這種黑暗腐敗，在歷史上，只有明代有。太監(jiān)領(lǐng)袖稱司禮監(jiān)，明代政制最壞時，私禮監(jiān)便是真宰相，而且是真皇帝。當(dāng)初太祖定制，一面廢去宰相，一面卻也預(yù)防到太監(jiān)預(yù)聞?wù)碌目赡?。故在洪武十七年，鑄了一塊“內(nèi)臣不得干預(yù)政事”的鐵牌，掛在宮門里?？梢娞嫘睦锉M明白，廢了宰相，由皇帝來獨(dú)裁 ，太監(jiān)接近皇帝，易于得弄權(quán)。正如漢武帝把相權(quán)攬?jiān)趯m里，也預(yù)知嗣皇帝幼小，容易招致皇太后預(yù)政，所以要先把母后賜死。這些可有之流害，他們也是想到的，然而明太祖規(guī)定不準(zhǔn)立宰相，這是他后人遵守了，始終沒有敢違背。至于不準(zhǔn)太監(jiān)干預(yù)政事，他后人卻沒有遵守。明代太監(jiān)預(yù)政，就比任何朝代干預(yù)得厲害。這哪里是太祖始料所及呢？

在這種情形下，外面弄得沒辦法，內(nèi)閣學(xué)士若真要做點(diǎn)事，也必須先勾結(jié)太監(jiān)。因?yàn)閮?nèi)閣見不著皇帝面，非結(jié)合太監(jiān)，一切政事便透不上最高層。明代有名內(nèi)閣大學(xué)士張居正，這是近人所推中國歷史上大政治家之一個，但他也只能結(jié)合太監(jiān)，才能攬實(shí)權(quán)。在神宗萬歷還沒有做皇帝時，張居正就是神宗的師傅。神宗做了皇帝，張居正是當(dāng)朝皇帝老師，而且又是內(nèi)閣大學(xué)士。然而先生見不到學(xué)生面，大學(xué)士照政制論，是無法主持政令的。于是張居正只有同司禮監(jiān)勾結(jié)，他才能舒展抱負(fù)，來策動當(dāng)時的政事。但當(dāng)時朝臣大家都反對張居正，說他不像前朝宰相，不是政府正式的行政首長，不該弄權(quán)專政 。這批評實(shí)在也不錯。當(dāng)時尚書六部才是政府最高行政長官，他們只須聽命于皇帝，并不須聽命于內(nèi)閣。若內(nèi)閣和六部發(fā)生意見，六部可以說：你不是宰相，不是大臣，不該管我們的事。不該管的事而管，不該攬的權(quán)而攬，此是權(quán)臣，非大臣。權(quán)臣弄權(quán)與大臣當(dāng)權(quán)，在中國傳統(tǒng)政治觀點(diǎn)上是大有分別的。大臣是在當(dāng)時的制度上有他正當(dāng)?shù)牡匚坏摹Ｔ谥袊鴤鹘y(tǒng)制度下，宰相無事不該問，無權(quán)不該把。他不問事，不當(dāng)權(quán)，是失職，是無能。并非宰相，而問事攬權(quán)，是奸臣，是權(quán)臣。權(quán)臣弄權(quán)，這是違反國法的，也是違反政治上的傳統(tǒng)道德的。然而明代的制度，則根本沒有一個正式的宰相。六部尚書乃及七卿九卿，始是名正言順的大臣。當(dāng)時反對張居正的人，他們心里想：部（六部）院（都察院）長官，分理國事，只受皇帝節(jié)制，你做內(nèi)閣大學(xué)士，只是皇帝私人顧問，你在皇帝面前，“從容論思”是你的責(zé)任，你不該借著這一點(diǎn)關(guān)系正式出面來干涉部院，那是你越權(quán)。因?yàn)閺埦诱苁?，所以他要各衙門奏章公事每樣備兩份，一份送內(nèi)閣，一份送六科給事中。這又是他不對。給事中雖官階低，但在當(dāng)時政制法理上，一切文件，該他過目，這是不錯的。內(nèi)閣則并無必須預(yù)聞之職權(quán)，只皇帝私下要他預(yù)聞才預(yù)聞。所以當(dāng)時人反對張居正，張居正是沒有理由答辯的。他于是只有向皇帝去辭職，他說他“所處者危地，所理者皇上之事，所代者皇上之言”，這幾句話，絲毫也不錯。然試問當(dāng)時何嘗有一道正式命令叫張居正代理皇帝呢？依照中國政治傳統(tǒng)，皇帝不該干預(yù)宰相的事，此在講漢、唐、宋三代政制時，已詳細(xì)述及了?，F(xiàn)在是內(nèi)閣不得干預(yù)皇帝的權(quán)，就明論明，是不錯的，張居正也無法自辯。現(xiàn)在我們不了解當(dāng)時這情形，總認(rèn)為張居正是一大政治家，他能主張講法治，其實(shí)他本身就已違法了，而且違反了當(dāng)時國家的大本大法呀。該皇帝管的事，他來管，那豈非不法之至嗎？若張居正在漢唐宋三代，那是一好宰相。依明代制度論，張居正是一內(nèi)閣學(xué)士，不是政府中最高領(lǐng)袖，不得以內(nèi)閣學(xué)士而擅自做宰相，這是明代政制上最大的法理，也是明代之所以異于漢唐宋傳統(tǒng)的。張居正要以相體自居，他一死，他家就被抄了。雖然他在明代有很大的建樹，但當(dāng)時清議，并不講他好話，這就因?yàn)檎J(rèn)他是一個權(quán)臣，非大臣。這不是專就他功業(yè)言，而是由他在政府之地位上的正義言。此刻我們要提倡法治，卻又來推尊張居正，這正為不了解明代政治制度。當(dāng)知明代的政治制度，早和漢、唐、宋傳統(tǒng)有了很大的變化。張居正并未能先把當(dāng)時制度改正，卻在當(dāng)時制度下曲折謀求事功，至少他是為目的不擇手段，在政治影響上有利弊不相抵的所在呀！我們以上的說法，只就制度與法理論，不從事業(yè)和居心論。至少在當(dāng)時那些反對派的意見是如此。我們詳細(xì)講述這一層，正為闡明制度如何牽制著人事，而明代此項(xiàng)制度之要不得，也就即此更可論定了。

丙、明代地方政府

地方政治一向是中國政治史上最大一問題。因?yàn)橹袊鴩掖?，地方行政之好壞，關(guān)系最重要。明代亡國以后，當(dāng)時有兩位大史學(xué)家，痛定思痛，來討論明代政治制度，和此下中國政治的出路。一位是黃梨洲，他著了一部《明夷待訪錄》，他最注意的是明代廢宰相那一事。他認(rèn)為將來只有再立宰相，正名定義，把宰相來做政府領(lǐng)袖，不要由皇帝親攬大權(quán)。另一位顧亭林，著有一部《日知錄》，他曾說：天下太平，則小官多，大官少；天下之亂，則必然是大官多而小官少。他舉了歷史上許多例來講?？偠灾?，地方政治干得好，天下就太平。地方政治干不好，天下就大亂。他們兩人的著眼點(diǎn)，一上一下，各有不同。黃梨洲注意在上面，顧亭林注意在下面。但我們?nèi)艏?xì)看全部中國政治史，便知他們兩位所說，同樣是顛撲不破的教訓(xùn)。

從中國傳統(tǒng)歷史意見論，地方政府制度最好的要推漢代，但唐代地方制度也還好。讓我們舉一例來說：中國地方這樣大，現(xiàn)在有飛機(jī)、火車、電報，政令傳達(dá)，不感覺多么的困難。從前交 通完全靠驛騎，這就不容易。驛路可通全國，到處都有站，當(dāng)時則叫做亭。唐代首都在長安，若要發(fā)一公文到番禺（廣州）或者到杭州與福州，都非常困難的，這我們可以想象到。但當(dāng)時并不曾因交 通之遼遠(yuǎn)，遞訊之困難，而政事上有所失誤。當(dāng)時公文，也分緩急等次，好像現(xiàn)在發(fā)電報要分加急電和普通電一樣。當(dāng)時遞送某種公文一點(diǎn)鐘馬該跑多少路，都有一定的規(guī)定。從這一站到那一站，快的多少時，慢的多少時，都規(guī)定了。每站都有守站的人，送公事的到達(dá)了，守站的早把吃的喝的都預(yù)備好，此人吃飽喝夠，稍稍休息，再換一匹預(yù)先喂好了的馬，繼續(xù)跑。第一天到什么地方歇，第二天到什么地方歇，都有限定。因此幾天內(nèi)，如限趕到，是沒有問題的?，F(xiàn)在打電報利用科學(xué)，從前全靠人力馬力。每天戶部吏部，尚書各部都有公文送往各地，一匹馬來，一匹馬去，絡(luò)繹于路?，F(xiàn)在的火車輪船，有時還誤點(diǎn)，古時驛騎誤點(diǎn)，更該是尋常事。但也總得多少照規(guī)定時限到達(dá)。否則，政事就會亂，國家就會垮臺。舉此一例，便知現(xiàn)在我們所喜歡說的中國人一向沒有時間觀念那句話，也不盡正確呀。照理論，空間愈大，時間愈緊要，中國人若無時間觀念，不該能統(tǒng)治管理偌大的空間。

再說那些站，建筑也極講究。假山、水池、亭閣、廳房、洗澡間、馬房，一應(yīng)設(shè)備都周全。送公事的到了，總給你休息得很好，好讓你明天再精神飽滿地上路。即使不睡覺、不過夜，休息一兩點(diǎn)鐘，也足夠恢復(fù)你疲勞。同時替你準(zhǔn)備好新馬，給你繼續(xù)上路。馬力也分等級，攜帶第一等緊急公文的，便給你第一級快跑的馬騎。這些荒山窮谷的守站人，也決不會誤你事。由這一個例，可見當(dāng)時行政效率之高。但這種功績，并不能全歸之中央，這不是宰相和工部尚書的事，而是地方政府的事。顧亭林親自走過的地方著實(shí)多，據(jù)他說：只要看見一條大路，路基鑄得堅(jiān)實(shí)平坦的，詢問查考，多半是唐代留下來。只要看見一座大城，堅(jiān)厚雄壯，一經(jīng)詢問查考，也多半是唐代留下來。驛亭的建筑遺址，顧先生也看得多了，他才追懷到唐代的規(guī)模。據(jù)他《日知錄》所講，真好像近代歐洲人眷念推崇羅馬古跡般。但羅馬是帝國主義者征服四周，一切為武力而措施。唐代則完全是地方政治之完善。兩者間用意不同，而顧先生也不是漫無用意，如考古家般來贊揚(yáng)唐代。他的用心，正在針對著明代之實(shí)際情況。讓我們繼此來講一講明代的地方行政吧！

丁、元明以下之省區(qū)制度

要講明代地方行政，最重要該首先提到的，就是現(xiàn)在的所謂省區(qū)制度了。今天我們還用著行省這名詞。行省制度，不始于明代，這是從元代開始的。也可說金代先已有行省了。但正式成為制度的是元代。我們今天俗稱江 蘇省、浙江 省，省像是地域名。但歷史上省字原始是衙門名，非地域名。在金元兩代，開始有行中書省。中書省是當(dāng)時中央的宰相府，一般稱為都省。行中書省是由中央宰相府（都?。┓殖鲆粋€機(jī)關(guān)駐扎在外面。這因蒙古人征服中國，不敢把政權(quán)分散，要完全把握集中在中央。某地方出了事，就由中央宰相府派一兩個人去鎮(zhèn)壓，行省是一個行動的中書省。過去御史臺派人考察地方行政，今天在這里，明天到那里，所以有行臺。中書省是中央政府最高機(jī)關(guān)，怎樣可以分一部分在江 蘇，又分一部分在廣東呢？這是元代一個極不合理的制度。這因異族征服了我們，跨駕在我們頭上。最先使用這一制度的還是“金”。不過無論是金或元，都是外族用此制度來統(tǒng)治中國，都是不放心把政權(quán)交 給地方，也不放心把政權(quán)分散。所以連地方政事，也由中央政府最高領(lǐng)袖來親自統(tǒng)治。此如現(xiàn)在英國在香港，過去在印度，都設(shè)有總督，殖民地總督是直屬皇帝的。在名義上，殖民地總督，由英國皇帝派，不由內(nèi)閣派。此因內(nèi)閣代表國會，國會代表民意。殖民地根本不許有民意。英國本土可以有民主 ，有自治，像香港、印度殖民地等便不能有民主 與自治，所以也不該有地方官，直由皇帝派一總督來管理?？梢娙魏我恢贫?，其背后都有意義可說。元代的行中書省，就是一個行動的中央政府，宰相府的派出所，分駐在這個地方來管事。如是則地方絕無權(quán)，權(quán)只在中央。元代是有中央無地方的，中國只是其征服地，像英國的香港。

元朝同宋一樣，把地方分成路、府、州、縣，而實(shí)際上元代的地方政權(quán)不交 在地方，乃由中央派行中書省管理。行省長官是中央官而親自降臨到地方。在當(dāng)時，并不是說把全國劃分成幾個地方行政區(qū)，乃是這幾區(qū)地方各駐有中央宰相，即成為中央宰相府的活動分張所。所以行中書省正名定義，并不是地方政府，而只是流動的中央政府。換言之，是中央侵入了地方。中央需要派一個大員來鎮(zhèn)壓某地方，就派一個外駐的宰相。在元代，共計(jì)有如是的十個分張所，并不是全國地方行政分成為十個區(qū)。行省制度在法理上的實(shí)際情形是如此。

再深一層言之。這種行省設(shè)施，實(shí)際上并不是為了行政方便，而是為了軍事控制。行省制度的歷史來源確如此。所以直沿襲到近代，依然有其痕跡可尋。我們現(xiàn)代的省區(qū)分劃，和唐宋時代的道和路都不同。如江 蘇：徐州是一個軍事重鎮(zhèn)，它一面是山東，一面是河南與安徽。徐州屬江 蘇省，但它的外圍，江 蘇管不著，如是則江 蘇的總督或巡撫就無法控制了。南京也是一軍事重鎮(zhèn)，但如廣德不守，或者蕪湖放棄了，南京也不能保，而廣德、蕪湖也都不在江 蘇的管轄內(nèi)。任何一省都如此。給你這一半，割去你那一半。好使全國各省，都成支離破碎。既不能統(tǒng)一反抗，而任何一區(qū)域也很難單獨(dú)反抗。這是行省制的內(nèi)在精神。

元代這一制度，明朝人自然懂得它用意。明代人明知這一制度在名義上就說不通。而且明代也廢去了中書省，更何來行中書省？所以把行省長官改成為承宣布政使。全國正式劃分為十三承宣布政使司。使是指的官，司是指的衙門。我們?nèi)粽v，該說明代的地方行政分成為十三個布政使司，不該說它分成了多少行省，或說多少省。到清代，在承宣布政使之上，又常設(shè)有巡撫和總督。巡撫總督在明代是非常設(shè)的官，故地方行政首長之最高一級是布政使。但稱布政使司為行政區(qū)域，已經(jīng)是名不正，言不順。就官制言，地方區(qū)域，也不該稱為司。而清代則更無適當(dāng)稱呼，于是仍沿襲稱了省。譬如有江 蘇布政使，有江 蘇巡撫，而江 蘇地區(qū)則稱為江 蘇行省或江 蘇省。清代一統(tǒng)志是這樣稱呼的。其實(shí)省的稱呼，更是名不正言不順。又清一統(tǒng)志把省區(qū)再綜合劃分，如稱關(guān)東三?。ㄉ胶ｊP(guān)以東），或嶺南三?。◤V東、廣西、福建）之類。這更是無意義。這是把政治地理和自然地理混淆了。后來中國人果然為此誤事。別的不管，只叫廣東省、廣西省，不說嶺南三省，或南三省，而獨(dú)關(guān)東三省因?yàn)榍宕拗浦袊顺鲫P(guān)，常把來混合稱為關(guān)東三省，不分開，而后來又把關(guān)字省了，只叫東三省。習(xí) 俗相沿，好像東三省和其他省區(qū)有不同，全國只知道有一個東三省，卻不看大清一統(tǒng)志，嶺南也有南三省。其他省區(qū)全都如此并合稱呼，東三省并不和其他地區(qū)有兩樣，而我們卻誤認(rèn)它是兩樣了。后來又有人把東三省誤叫為滿洲，這更大錯特錯。滿洲只是吉林省松花江 外長白山附近一小區(qū)域，在明代屬建州衛(wèi)，唐稱府，明稱衛(wèi)，這是軍事區(qū)域的名稱，并不是東北的行政區(qū)域。關(guān)東三省，才是東北行政區(qū)域，而尚不全是行政區(qū)域。而一般人不注意這些事，或者滿洲人要故意把滿洲兩字的地域觀念放大，所以他把省區(qū)也勉強(qiáng)分為關(guān)東幾省，嶺南幾省等不合理的稱呼，來牽強(qiáng)混淆。而后來日本人又推波助瀾，故意把東三省說成是另外一區(qū)域，而且東三省就是滿洲。這實(shí)在是一個極大的混淆。后來弄出溥儀的偽組織，自稱滿洲國，認(rèn)為是滿洲人統(tǒng)治著滿洲，實(shí)際上東三省哪可與滿洲相提并論？孔子說，名不正，言不順，清代學(xué)者中，就有人主張不用行省或省字，而正名稱為布政使司的。然而總督巡撫又如何稱呼呢？所以當(dāng)時也沒有人附和。然而行省之稱到底是不妥，又加說本部十八省，那更荒謬。中國歷史上根本就沒有所謂本部非本部之別。秦代萬里長城早已東達(dá)大同江 ，遼河流域永遠(yuǎn)在中國歷史圈之內(nèi)，如何說它不是中國之本部？這原是外族有意混淆是非造出來做侵略的口實(shí)。此刻又有所謂華南、華中、華北等稱呼，試問中國政治區(qū)域上，有沒有這些分法呢？中國人不注意，大家跟著這樣叫，現(xiàn)在還沒有事，不要緊，十年二十年以后，說不定政治上，外交 上又發(fā)生問題。連我們的腦筋里，觀念上，也會發(fā)生問題的。如想我們是華南，你們是華北，這些觀念，都會發(fā)生很大作用。這因講元代的行省，而牽連涉及。這都該值得我們警惕的。省區(qū)的省字，根本是一個不祥的名稱，最好以后能在新的地方政治區(qū)域之劃分下把這字革除，再不沿襲。

戊、明代地方之監(jiān)司官與督撫

再說明代地方長官，與承宣布政使并列的，還有一個提刑按察使。布政使管行政，按察使管司法。又有一個都指揮使，管軍事。三個司合稱為三司。承宣布政使司又叫藩司，提刑按察使司叫臬司。清時俗稱藩臺、臬臺。照理，臬使尚可稱臺，如御史行臺之例。按察使本該流動考察，不常川駐定一地方。但明清兩代都已固定有駐地，稱臺已不合理。至于承宣布政使司，全省行政都?xì)w他管，更不該稱臺。布政使下面有參政、參議等官，提刑按察使下面有副使僉事等官，這種官派出去，叫分司。分司到了清朝，俗稱道臺，普通稱為監(jiān)司官，猶如省政府派幾個參議到地方上協(xié)助辦事。這樣一來，地方政府的事情就更不好辦了。明制，地方行政制度，最低一級是縣。縣上面是府和州，這是第二級。上面才是省，就是承宣布政使司，是第三級。三級之外再加上分司，就變成了四級。元代是把中央政府分置到地方，就變成行中書省。明、清兩代是把地方高級政府再派到低級去，這便是監(jiān)司官。這也難怪。因?yàn)槭^(qū)大，事情多。不得已，才有分司分道之制。分司分道有分為兩種。由布政使派出的叫分守道，由按察使派出的叫分巡道。明末大儒王船山，在其所著《黃書》里，曾有一統(tǒng)計(jì)，說：山東省有六個府，但有十六個分司。山西省有五個府，有十三個分司。陜西省八府，有二十四個分司。四川省九府，有十七個分司。這樣一來，縣上面有府，府上面有司（分司），司上面才是?。ㄋ荆?，變成管官的官多，管民的官少。縣官才是親民官，府、州之上，都是管官之官。管民的官不僅少，而且又是小。所以中國地方政治，宋代已經(jīng)不理想。宋制分路，諸路分設(shè)帥、漕、憲、倉四個監(jiān)司官。明代更不行，一省分成三個司：一個布政使司，一個按察使司，一個都指揮使司。前兩個藩臬二司，又再分許多分守分巡的司。這許多官下面，才是府、州和縣?？h官壓得太低太可憐了。他服事奉承在他上面的長官還來不及，哪有功夫去親民。漢代縣上面是郡，郡上面沒有了。漢代的郡太守，是二千石官，階位俸祿，和九卿相似。一個縣政府，也往往有屬吏幾百人的大規(guī)模。但漢郡多至一百以上。今天中國的一省，有比歐洲一國更大，而現(xiàn)在的官場習(xí) 氣，還是薄省長而不為。至于縣長，那真微末不足道，這實(shí)在是政治上一個大問題。

以上還只講的明代的布政使，按察使與都指揮使。而這幾個長官上面還有官，還有更高一級的官，那就是總督與巡撫?？偠窖矒嵩诿鞔贫认逻€尚好，因其必有事才派出此等官，并且都帶一個都御史的銜。這就是說，由中央政府都察院的都御史臨時派到地方去辦事，所辦是巡撫、總督等事。譬如倭寇來了，沿海地方?jīng)]有總其成的人，就派一個總督或巡撫去，這是臨時的。過幾年，事情平定了，這官仍舊回中央，機(jī)關(guān)也撤銷了。但一到清代，總督巡撫又變成為永久的，在布政使（藩臺）按察使（臬臺）上面再加巡撫總督，地方行政就愈來愈壞了。我們現(xiàn)在再從歷史演變源頭上說來，漢時由刺史變成為牧，以及唐代之十道觀察使，這些都是由監(jiān)察官變成地方行政長官的。只有節(jié)度使才是軍事長官變成行政長官，然而還是意在開邊對外的。明清兩代之總督巡撫，則是意在對內(nèi)防亂，不在對外開邊。由中央來臨制地方已不好，何況派軍官來常川鎮(zhèn)壓呢？若非地方政治失敗，亦何來有此需要？這實(shí)在不能不說是中國政治史上一大失敗。

己、明清兩代之胥吏

上面所說，是地方政府一層一層的由上面加來的高壓 。而從下面講，又出了毛病。最要是吏胥之制。中國傳統(tǒng)政治有官與吏之分，最先吏是指的管理一般業(yè)務(wù)的，略等于今天之所謂事務(wù)官。在兩漢時代，每一機(jī)關(guān)的長官獨(dú)稱官，屬官皆稱吏。官吏的出身，并無大區(qū)別。宰相由吏屬出身，是件尋常事。所以漢代政治風(fēng)氣極敦厚，極篤實(shí)。唐代的吏和官，已分得遠(yuǎn)了，然而兩者間還是沒有判然的劃分。判然劃分的時期要從明代起。若再溯而上，弊病仍是先出在元代。因元代政府長官，都用的蒙古人。蒙古人不懂政事，而且不識中國字，于是便得仰賴于書記與文案。中國讀書人沒有了出路，便混進(jìn)各衙門當(dāng)書記與文案去。那便是官與吏流品涇渭之所分。但明太祖時，因人才不夠用，推行薦舉，任何長官都可薦舉人才。所薦舉的，不分進(jìn)士、監(jiān)生、吏員，朝廷尚是一律任用。進(jìn)士等于如高等文官考試的及格人，監(jiān)生等于是大學(xué)生，吏員則等于是公務(wù)員。這時尚不分高下，同樣有出身。但那是一時濟(jì)急。迨到明成祖時，便規(guī)定吏胥不能當(dāng)御史，這就是規(guī)定曾任公務(wù)員的不能做監(jiān)察官。又吏胥不準(zhǔn)考進(jìn)士，這樣一來，便限制了吏胥的出身。官和吏就顯然分開兩途。于是在中國政治上的流品觀念里，吏胥被人看不起。這一觀念始于元，到明成祖時而確定。這事在中國政治史上，實(shí)有甚大的影響。西方社會有階級，無流品。中國社會則有流品，無階級。這也是雙方社會一大區(qū)別。直到今天，流品觀念在中國人腦里還很深。譬如教書人，是一種行業(yè)，衙門里辦公文作師爺?shù)囊彩且环N行業(yè)，但行業(yè)與行業(yè)之間，卻顯分清濁高下，這便是流品觀念在作祟。又譬如文官武官，一樣是個官，官階品位盡相等，但在流品觀念下，則文官武官又顯然有分別。這是中國社會獨(dú)特的傳統(tǒng)，西方人不易理解此分別的。若要把流品二字翻成西方名詞也無法翻，只有中國人腦筋里才懂得。譬如唱戲也是一職業(yè)，然而在中國人腦筋里，唱戲的自成一流。這一流，那一流，各自有品，等級不同。種田的、讀書的，也同樣是職業(yè)，而在我們腦筋里，除開職業(yè)之外，卻夾有另一觀念，這就是所謂的流品。在明代政府的觀念里，胥吏另成一流品，胥吏是沒有出身的。先是不準(zhǔn)做御史，后又不準(zhǔn)考進(jìn)士，結(jié)果只叫考生或秀才之中無出路的來當(dāng)胥吏。胥吏流品雖低，但他們對當(dāng)時政治影響卻很大。近代政治界中最有名的所謂紹興師爺，也不是清代才有，早在元明時代已有了。他們的勢力，早已布滿在全國。明代有一位理學(xué)先生陳幾停，他有一位朋友到紹興去當(dāng)知縣，他寫一篇文章送行，大意說：天下治亂在六部，而六部的胥吏完全是紹興人，這些紹興人雖在中央政府辦文案，但他們的父兄都還在紹興。希望你到紹興后，多能注意教化他們的家庭來。把胥吏的父兄教化好，將來他們就可以教化胥吏。胥吏變好了，天下就治。所以紹興是天下治亂的根本。陳幾亭這番話，實(shí)在不能說沒有他道理。歷史上的事情，有些擺在桌子面上，有些則隱藏在桌子底下。一般談歷史的，只注意桌子面上事，譬如宰相怎樣，六部怎樣，而沒有注意到桌子底下一樣有力量，一樣有影響。直到晚清光緒年間，還有人這樣說：一切事情到了胥吏手里，銓選則可疾可遲，處分則可輕可重，財賦則可侵可化，典禮則可舉可廢，人命則可出可入，訟獄則可大可小，工程則可增可減。大抵中國政治界里胥吏所經(jīng)管的，不外此七項(xiàng)，即銓選、處分、財賦、典禮、人命、獄訟與工程。其實(shí)政事之大者，在當(dāng)時也只此七項(xiàng)。吏胥則是此七項(xiàng)的專業(yè)人，傳統(tǒng)的專門家。他們是職業(yè)政治家而擅有專門知識的。但當(dāng)時官場又看不起這些人，這些人也自認(rèn)流品卑污，因此不知自好，遂盡量地舞弊作惡。我們都知道，舊官場查復(fù)公事，有說事出有因，查無實(shí)據(jù)的，也有說查無實(shí)據(jù)，事出有因的。照前面報就輕，照后面報就重。這些都由吏胥上下其手。明清兩代的地方行政官，大都是管官的，不是管事的，事都交 給師爺，由吏胥去辦。這種師爺，各衙門都有，上下相混，四面八方相勾結(jié)。而管官的官卻從科舉出身，哪里懂得這些事？一個真想做事的官，一到衙門，至少需三四個月或一年半載，才把衙門里詳細(xì)情形弄懂了，而一輩吏胥就不免起來反對他，暗中作梗。這種情形，從明代起，以前是沒有的。而直到清代，這種趨勢，日甚一日，其誤在于分出官吏流品之清濁。在上面流動的叫清流，在下面沉淀的是濁流。只要一行作吏，沉淀入濁流，再也不要想翻身，再也爬不上。

此種官場流品，深一層說，還是一種法，還是一種制度，而講制度者不注意。當(dāng)時的政治傳統(tǒng)重法不重人。只要你在胥吏流品中，無論如何有才有德，也仍走不出胥吏之本流，仍還是一胥吏。所以胥吏不再要自愛，不再要向上。而一切文書簿籍，例案掌故，卻全經(jīng)他們手。他們便操縱這些來束縛他們的長官。長官雖賢明，無奈他們何。此乃法病，非人病。現(xiàn)代一般人，都說中國人不講法，其實(shí)中國政治的傳統(tǒng)毛病，就在太講法，什么事都依法辦。一條條文進(jìn)出，一個字兩個字，往往上下往復(fù)，把緊要公事都停頓了。吏胥政治之又一面，便是今天所謂的文書政治。這是中國傳統(tǒng)政治里的尚文之弊。兩漢政治的好處，便在其質(zhì)實(shí)少文。而尚文政治之害處，則最易在政治的下層低層暴露。地方政治是政治之最低層，最下層。在兩漢是一個長官（縣令）之下有許多小官（掾?qū)偌蠢簦?，明清兩代，是一個小官（知縣）之下有許多永無出息的辦事員（吏胥），而政治上許多花樣（文與法）卻盡付與他們，試問其影響與結(jié)果該如何？