?在所有抑制民主的方法中，聯(lián)邦制一直是最有效的和最相宜的……聯(lián)邦制是通過分割統(tǒng)治權力并通過只把某些規(guī)定的權利指派給政府而限制和約束統(tǒng)治權力的。它是不僅抑制多數(shù)而且也抑制全體人民權力的唯一方法。
——阿克頓勛爵???
在任何其它領域里，世界由于放棄19世紀自由主義而付出的代價沒有比在開始這種退卻的國際關系領域里表現(xiàn)得更為明顯。但是，在親身經(jīng)歷所應當已經(jīng)給予我們的教訓中，我們只吸取了很小的部分。也許與任何其它地方相比，這里所流行的一些有關什么是合適可行的觀念仍然會導致與它們許諾適得其反的結果。
在新近的經(jīng)驗教訓中，現(xiàn)在正在緩慢地和逐步地被人們體會珍惜的那一部分是：在全國規(guī)模內獨立實行的好多種經(jīng)濟計劃，就其總體效應而論，即使是從純經(jīng)濟觀點來看，也必定是有害的，而且它們還必定會產(chǎn)生國際上的嚴重摩擦。只要每一個國家都自由地起用從它自身的眼前利益看來認為可取的任何措施，而不考慮這些措施對于其它國家可能有何損害，那就很少有建立國際秩序或實現(xiàn)持久和平的希望可言，對于這一點，我們此刻已幾乎無須特別強調。確實，只有計劃當局能夠有效地阻斷一切外來的影響，許多種經(jīng)濟計劃本能真正付諸實施。因此，這種計劃的結果，必然是對于人員和貨物流動的限制愈來愈多。
對和平的不很明顯、但絕非不很真實的威脅來自于那種人為地培養(yǎng)一國全體人民的經(jīng)濟團 結的做法以及在全國實行計劃所產(chǎn)生的新的利益對立的集團 。在國界的兩側，居民的生活水平就呈現(xiàn)出明顯的差異，憑借一國的國民資格就有權分享和它國國民所分享的完全不同的成果——這是既不必要也不可取。如果各國的資源被當作為各國自身的獨占性財產(chǎn)，如果國際經(jīng)濟關系不是成為個人與個人之間的關系，而是越來越成為作為貿(mào)易實體的各個整體國家之間的關系，它們就不可避免地成為各個整體國家之間的不和及猜忌的根源。一個致命的幻想就是，認為用國家之間或有組織集團 之間的談判方式來代替圍繞市場和原料展開競爭的方式就可以減少國際摩擦。這不過是用借助強力的爭奪代替那種只能喻稱為“斗爭”的競爭，并將那種在個人之間無須訴諸武力便可決定勝負的抗爭，轉變?yōu)樵趶娪辛Φ摹⑽溲b的國家之間的沒有更高法律約束的抗爭。這些國家同時是本身行為的最高評判者，都不聽命于更高的法律，它們的代表們除了各自的本國眼前利益之外又不受任何其它考慮的約束——這些國家之間的經(jīng)濟交 易必定會導致權力的沖突。①
①對于這里和以下的各點，此處只能簡單論及，見萊昂內爾·羅賓斯教授所著《經(jīng)濟計劃與國際秩序》（1937年）一書各章。
如果我們只是鼓勵朝著這一方向發(fā)展的現(xiàn)有趨勢（這種趨勢在1939年前已過于明顯）而不是更好地利用勝利形勢，我們也許真的會發(fā)現(xiàn)，我們已經(jīng)打敗了德國的民族社會主義，而又只是創(chuàng)造了一個由許多個民族社會主義所組成的世界，它們雖然在具體細節(jié)上各不相同，但都同樣是極權主義和民族主義的，并且相互之間不斷地發(fā)生著沖突。于是，德國人之所以成為破壞者，正像他們己經(jīng)對某些民族所做的那樣，②只不過是由于他們第一個走上了一條所有其他人最后也都要跟著走的路罷了。
②應特別參閱詹姆斯·伯思漢姆的那本有意義的著作《管理革命》（1941年）。
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那些至少部分地意識到這些危險的人，常常得出結論，認為應該搞“國際性”的經(jīng)濟計劃，即通過某種超國家主管機構來搞。不過，雖然這可能防止一國的全國性計劃所能引起的某些明顯的危險，但是提倡這種雄心勃勃的構想的人們，似乎并沒有想到他們的提議甚至可以造成更大的困難和危險。有意識地在全國范圍內指導經(jīng)濟事務會引起各種問題，如果在國際范圍內同樣這樣做，那么問題的規(guī)模必然還會更大。當那些受一項單一計劃支配的人們所信奉的各種標準和價值的相似性日漸減少的時候，計劃和自由之間的矛盾只能變得更為嚴重。要計劃一個家庭的經(jīng)濟生活未必有多少困難，計劃一個小社區(qū)生活的困難也較少。但是，隨著計劃規(guī)模增大，對各目標的優(yōu)先順序的意見一致程度即趨于減少，而仰仗強力和強迫的必要性則隨之增大。在一個小社區(qū)里，居民在許多問題上對各項主要任務的相對重要性都能取得一致的看法，也有一致的價值標準。但是我們的網(wǎng)撒得越寬，一致的看法就會越來越少，并且，隨著一致看法的日益減少，借重于強力和強制的必要性就日益增大。
可能很容易說服任何一個國家的人民為了支援他們認為是“他們的”制鐵工業(yè)或是“他們的”農(nóng)業(yè)、或者為了在他們的國家中沒有一個人的生活降低到某一個水平以下而做出犧牲。只要問題僅僅在于幫助那些我們所熟知其生活習慣和思維方式的人們，或者在于改進那些我們很容易想象的、對于他們自己的相應境況的看法基本上和我們的看法相同的人之間的收入分配或其工作條件，我們通常是甘愿做出某種犧牲的。但是人們只要想象哪怕在像西歐這樣一個地區(qū)實行經(jīng)濟計劃會發(fā)生什么樣的問題，就必將發(fā)現(xiàn)這種計劃完全缺乏道德基礎。誰能想象竟會有一種共同的公平分配理想會使挪威漁民同意放棄改善經(jīng)濟收入的前景以便幫助其葡萄牙的同行，或使荷蘭工人在購買他的自行車時多付價款以便幫助英格蘭考文垂市的機械工人，或使法國農(nóng)民繳納更多的稅金以支援意大利的工業(yè)化？
如果大多數(shù)人現(xiàn)在還不愿意看到這種困難，這主要是因為他們有意識或無意識地認定恰恰是他們將要為別人解決這些問題，也因為他們相信自己有能力公正和公平地做到這一點。例如，只有當英國人看到了在國際計劃當局中他們可能是少數(shù)，看到了英國經(jīng)濟發(fā)展的主要方向可能要由一個不是英國人的多數(shù)作決定，英國人也許就能比任何國家的人更加了解這種計劃究竟意味著什么，對于一個國際性主管機構，不管它是以多么民主的方式組建的，如果它有權命令西班牙鋼鐵工業(yè)的發(fā)展必須優(yōu)先于南威爾士的類似工業(yè)的發(fā)展，命令最好把光學工業(yè)集中在德國而把英國排除在外，或者只準完全精煉過的汽油輸入英國，并且把一切與煉油有關的工業(yè)保留給產(chǎn)油國家時，那么試問英國究竟會有多少人準備服從這一國際性主管機構的決定呢？
想象可以通過民主程序來管理或計劃一個包含許多不同民族廣大地區(qū)的經(jīng)濟生活，這說明了這些人對這種計劃將會引起什么問題是完全缺乏了解的。與在全國范圍內實行計劃相比，在國際范圍內實行計劃只能更是一種赤裸裸的強力的統(tǒng)治，是由一個小集團 把計劃者認為適合于其他人的那樣一種標準和目標強加在其他人的身上。有一點是可以肯定的，那就是只有由一個統(tǒng)治民族無情地把自己的目的和觀念強加于其他民族，德國人所一直欲求的那種大區(qū)經(jīng)濟能得到成功的實現(xiàn)。把德國人所曾表現(xiàn)過的對弱小民族的殘暴和對這些民族的一切愿望和理想的蔑視簡單地看作是德國人特別邪惡的表現(xiàn)，這是一個錯誤。正是他們所從事的任務的性質，才使得這些事情的發(fā)生不可避免。要對理想和價值標準差異很大的人民的經(jīng)濟生活進行管理，就是要承擔起一種使得一個人有必要使用強力的責任。它等于僭取一種地位，處于這種地位的人，即使是最為心地善良的人，也不能不使他們被迫按照一種對某些受影響的人說來必定顯得高度不道德的方式來行事。①
①和其它任何國家一樣，我們這一國家在殖民方面的經(jīng)驗也充分地表明，即使像被我們理解為殖民地開發(fā)的那種溫 和形式的計劃，不管我們愿意與否，也必定會把某些價值標準和理想強加于他們所要幫助的人們。確實，正是這種經(jīng)驗，使得即使是最有國際頭腦的殖民專家也非常懷疑對殖民地實行“國際”共管的可行性。
即使我們假定統(tǒng)治力量有著像我們所能想象的那樣的理想主義思想和無私胸懷，事情也仍然是如此。但是，經(jīng)濟力量會是無私的這種可能性又是多么渺小，而偏袒自身的誘惑力卻又是多么巨大！我相信英國人的禮儀和公道的水平，特別是在國際事務方面，跟任何其它國家的人相比都是有過之無不及的。不過，即使在現(xiàn)在，我們也還能聽到有人申辯說：必須利用勝利來創(chuàng)造條件，使英國工業(yè)能夠充分運用戰(zhàn)時建造起來的專門設備；同時，必須引導歐洲的復興，便它適合英國工業(yè)的特殊要求，并保障國內每一個人擁有他自已認為是最適合的職業(yè)。這些建議的令人不安之處，并不在于那些體面人物提出這些建議，而是在于他們是以如此單純和理所當然的態(tài)度提出這些建議——他們完全沒有意識到為實現(xiàn)這類目的而動用強力涉及到道德上的犯罪。②
②如果有人仍然看不到這些困難，或相信只要抱有些許善意，就能克服所有這些困難，那么，他應該試著去關注一下把經(jīng)濟生活的集中管理應用于全世界范圍時所將涉及的一切問題，這將對他有所助益。這將意味著或多或少有意識的力圖確保白種人的優(yōu)勢，并使所有其它民族認為這是理所當然的，這難道還有什么疑問嗎？在我找到一個神智清醒的、真正相信歐洲各民族將自愿接受由一個世界性的議會為他們決定的生活水平和發(fā)展速度的人以前，我只能把這類計劃看成是荒誕的。但不幸的是，這并沒有杜絕人們認真地擁護一些特定的措施，而只有在世界性管理原則是一種可實現(xiàn)的理想的時候，這些措施才能是正當?shù)摹?/p>
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產(chǎn)生這種認為有可能通過民主手段對許多不同民族的經(jīng)濟生活實行統(tǒng)一和集中管理的信念的最有力動因，也許就是這樣一種錯覺：以為如果把決定權交 給“人民”，那么工人階級利益的一致性將很容易克服那些統(tǒng)治階級之間所存在的分歧。我們完全有理由預期，在實行世界性計劃時，現(xiàn)在在任何一國的經(jīng)濟政策上所產(chǎn)生的經(jīng)濟利益沖突，事實上將成為所有民族之間的、只有訴諸武力才能解決的利益沖突，而且它將以更為激烈的形式出現(xiàn)。在國際計劃當局必須加以解決的那些問題上，各民族的工人階級之間將必然同樣會有利益及看法沖突，與一國內的不同階級之間的沖突相比，它們更缺乏為各方所公認的公平解決基礎。對于貧困國家的工人來說，他比較幸運的他國同事要求通過最低工資立法從而免受來自他的低工資競爭，自稱這是出于對他的利益的考慮，這往往只是一種手段，用以剝奪他按低于他國工人的工資進行勞動、克服不利的自然條件以改善其處境的唯一機會。對他來說，他得拿出花費了10個工時的產(chǎn)品來換取別處擁有較好機械裝備的工人的5個工時的產(chǎn)品這一事實，無異于任何資本家所實行的“剝削”。
相當肯定的是，與在一個自由經(jīng)濟中相比，在一個國際性計劃體系中，較為富裕的因而也是最為強大的國家會在更大的程度上成為貧困國家仇恨和猜忌的對象，而后者全都會認定，只要它們能夠自由地做他們愿做的事情，它們本來就能夠更為快速得多地改善他們的處境，至于這種看法是對是錯，我們姑且不提。的確，如果開始把實現(xiàn)各民族間的公平分配視為國際性計劃當局的責任的話，那么社會主義理論穩(wěn)步和不可避免的發(fā)展無非就是階級沖突將變成各國工人階級之間的斗爭。
當前存在許多有關“為了生活水準的均等化而實行計劃”的糊涂言論。稍為詳細地考察一下其中的某個建議，看看它到底包含些什么內容，這會是富有啟發(fā)意義的。目前，我們的計劃者特別喜歡提出來要為之制訂這種計劃的地區(qū)是多瑙河流域和東南歐。毫無疑問，出于人道主義和經(jīng)濟的考慮，也出于歐洲未來和平的利益，這一地區(qū)的經(jīng)濟情況亟待改善，而且只有在和過去不同的政治制度安排下才能實現(xiàn)這一步。但是，這并不等同于要求我們根據(jù)一項單一的總計劃來管理這一地區(qū)的經(jīng)濟生活，根據(jù)事前制定的計劃表來促進各種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且地方發(fā)揮自身積極性與否有賴于中央當局是否批準并把它編入總計劃。例如，人們不能為多瑙河流域創(chuàng)建一種像田納西河峽谷管理局之類的東西，如果不因此而在事前決定未來許多年中居住在多瑙河領域地區(qū)里的各個民族的相對發(fā)展速度，或者不使這些民族各自的雄心和愿望服從于這個任務。
制訂這種計劃必然得從規(guī)定各種要求的優(yōu)先次序入手。為了有意識地把生活水平加以均等化而實行計劃，意味著必須通過權衡價值的大小來對不同的要求排序，某些要求必須優(yōu)先于另一些要求，后者必得靜候該輪到它們的時候——即使那些其利益由此被置后的人們也許確信，他們不但更有權利，而且只要給予他們以按照他們自己的打算自由行事的權利，他們就有能力更快地達到他們的目標。我們并沒有根據(jù)去決定，貧困的羅馬尼亞農(nóng)民的要求要比更貧困的阿爾巴尼亞農(nóng)民的要求有更多或更少的迫切性，或者斯洛伐克山區(qū)牧民的需要要比他的斯洛文尼亞同行的需要更大些。但是，如果必須按照一個單一的計劃來提高他們的生活水平的話，那就必須有人有意識地去平衡所有這些權利要求的是非曲直，并在其間做出選擇和決定。一旦這樣二項計劃付諸實施，就要把計劃區(qū)域內的一切資源用于這項計劃——這對那些認為他們自已能干得更好的人們也不能有例外。一旦他們的權利要求被列入較低等級，他們就必須為首先滿足那些得到優(yōu)先權的人們的需要而工作。在這種情況下，每一個人將會理所當然地感到，如果采用其它某種計劃的話，他的處境也許不至于那么壞，感覺到正是主要強國的決定和強權才使他處于比他認為應得的要更為不利的地位。如果在一個小民族聚居區(qū)里試行這類事情，而且這些小民族中的每一個民族都同樣狂熱地相信自已勝于其它民族，那就只能訴諸武力才能完成這件工作。事實上，這無異于必得利用決斷和強權去解決諸如是馬其頓還是保加利亞農(nóng)民的生活水平應該提高得更快一些，是捷克還是匈牙利的礦工應該更快地接近西方生活水平之類的問題。我們并不需要懂得多少有關人性的知識，而且肯定只要稍加了解有關中歐民族的知識，就可以看出，不管強加的是些什么決定，將會有許多人，也許有大多數(shù)人，認為代為選定的某種特定優(yōu)先順序是極為不公平的，他們就會立刻轉向那些實際上決定他們命運的強國發(fā)泄他們共同的仇恨，不管它是多么公正無私。
有許多人是真誠地相信，如果讓他們去處理這件事，他們能公正地和不偏不倚地解決所有這些問題，但是當他們發(fā)現(xiàn)人家都轉而對他們產(chǎn)生猜忌和仇恨時，他們無疑會真正感到驚奇，而當他們看到他們有意使其受益的人們表現(xiàn)出反抗時，他們可能會是第一批動用強力的人，并在強使人民做那些據(jù)說對他們自己有利的事情時，表現(xiàn)出他們是十分殘酷無情的。這些危險的理想主義者不明白，當承擔一種道德責任必須涉及到通過強力使自己的道德觀念相對于那些在其它社會中占據(jù)支配地位的道德觀念占上風的時候，承擔這樣一種責任會使一個人處于一種不可能按道德行事的處境。如果硬要把這樣一種不可能完成的道德任務強加于戰(zhàn)勝國，這肯定會在道德上敗壞和損害它們。
讓較貧困民族依靠自己的努力去建立他們的生活，提高他們的生活水平，并讓我們盡一切可能去幫助他們。如果一個國際性的主管機構僅限于維持秩序并為人民能改善自己生活而創(chuàng)造條件，它就能夠保持公正和對經(jīng)濟繁榮做出巨大貢獻。但是，如果由中央配給原料和配置市場，如果每一個自發(fā)行動都得由中央當局“同意”，如果沒有中央當局的批準就什么事也不能做的話，中央當局就不可能保持公正，就不可能讓人民按自已的意愿安居樂業(yè)。
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在經(jīng)過以上各章的討論之后，我們幾乎沒有必要再來強調說，用“僅僅”把某些特定的經(jīng)濟權力委托給各種國際性主管機構的方法不能應付這些困難。那種認為這是一個切實可行解決辦法的信念基于這樣一種謬見：即認為經(jīng)濟計劃僅僅是一項技術性任務，可以由專家按絕對客觀的方式加以完成，而真正重要的事情卻仍然掌握在政治當局的手里。由于任何國際性經(jīng)濟當局不受某一種最高政治權力的約束，即使嚴格限于某一特定領域，也易于施展其所能想象得到的、最暴虐和不負責任的權力。對某一重要商品或勞務（如航空運輸）的控制實際上是能夠委托給任何當局的一種影響最為深遠的權力。并且因為幾乎沒有任何事情不能以局外人無法有效加以質詢的“技術上需要”為借口，甚或以不能用任何其它方法加以幫助、處于不利地位的群體的需要這種人道主義的、可能完全是真誠的理由來加以辯護——所以很少有可能控制那種權力。這種處于多少自主的機構之下的世界資源組織，現(xiàn)時常常在最令人感覺意外的地方，即在一個為所有國家政府所承認、不服從任何一國政府的廣泛的壟斷系統(tǒng)里受到青睞，它不可避免地將會成為一切所能想象得到的計策中最鱉腳的計策——即使那些接受委托的管理者表明他們是其所看護的某些特定利益的最忠實的維護者。
我們只要認真地剖析一下那些貌似無害的建議的全部內在關聯(lián)之處，就能明了它們所產(chǎn)生的可怕的政治困難和道德危害。那些建議廣泛地被視作未來經(jīng)濟秩序的重要基礎。例如有關有意識地控制和分配主要原料之類的建議?？刂评缡突蚰静模鹉z和錫之類的任何一種原材料供應的人，將成為全部工業(yè)和各國命運的主宰。在決定是否要增加供給、降低價格或生產(chǎn)者收入時，他會決定是否允許某個國家創(chuàng)立某種新的工業(yè)，或是否禁止它這樣做。當他“保護”那些他認為是特別托付給他照顧的人民的生活水淮時，他將剝奪許多處境更壞的人的最好的、也許是唯一的改善其處境的機會。如果由此控制了所有重要原材料，那么在沒有得到控制者的準許的情況下就的確不會有新的工業(yè)，不會有一個國家的人民可能著手去從事新的風險投資，沒有一種開發(fā)或改進計劃是他們的否決權所不能破壞的。在旨在“分配”市場的國際安排方面也是如此，而在控制投資和自然資源開發(fā)方面更是如此。
如果觀察那些裝做是最冷靜的現(xiàn)實主義者的人，我們會發(fā)現(xiàn)那是很出奇的，他們抓住一切機會嘲笑那些相信建立國際政治秩序可能性的人的“烏托邦主義”，但對經(jīng)濟計劃所帶來的、對各個民族生活的遠為直接的和不負責任的干涉，反倒認為是比較切實可行；他們并且相信，一旦一種從未夢想過的權力被賦于一個國際性政府，即那種剛才說到過的、甚至不能實行一種簡單的法治的國際性政府，這種較大的權力將以如此無私和明顯公正的方式得以使用并足以博得普遍的同意。如果有什么東西是一目了然的話，那就是，雖則許多國家可能信守它們所曾同意的正式規(guī)則，但它們絕不會聽從國際經(jīng)濟計劃的指揮——就是說，雖則它們可能同意比賽規(guī)則，但是它們絕不會同意由多數(shù)投票來決定它們各自需要的輕重緩急和容許它們的發(fā)展速度?？v使起初由于對這種建議的意義抱有某種幻想，各國竟然同意把這種權力移交 給一個國際性主管機構，但它們不久后就會發(fā)現(xiàn)，它們所委托的不僅僅是一個技術性任務，而是管理它們生活本身最為廣泛的權力。
贊成這種計劃的人當中也有一些不見得是完全不切實際的“現(xiàn)實主義者”，在他們內心里的想法顯然是：雖然大國將不愿服從任何最高當局，但它們將能夠利用那些“國際性”主管機構，以便在他們所擁有霸權的區(qū)域內把它們的意志強加給小國。這里面的確有許多的“現(xiàn)實主義”成分，用這種手法可以使計劃當局披上一層“國際”的偽裝，這也許便于創(chuàng)造條件，使得唯有國際性計劃才是切實可行的，也就是說，實際上是使一個唯一的占統(tǒng)治地位的強國獨攬大權。但是這一偽裝并不會改變以下事實：對于所有小國來說，這將意味著有甚于喪失一部分明確規(guī)定的政治主權，它們還要完全地從屬于一個外來的強力，對于這種強力，它們不再可能進行真正有效的抵抗。
有意義的是，最為熱心地擁護一種集中管理的歐洲經(jīng)濟新秩序的人，竟也像他們的費邊主義和德國的鼻祖一樣，表現(xiàn)出完全漠視各小國的個性與權利。與在國內政策問題上相比，卡爾教授在這一方面更代表英國向著極權主義發(fā)展的一種趨勢，他的看法也已經(jīng)引起他的一位同行向他提出一個非常理直氣壯的問題，“如果納粹對待較小的主權國家的行徑真的將成為一種普通形式，那么這場戰(zhàn)爭是為了什么？”①那些留意過最近某些在像倫敦《泰晤十報》和《新政治家》雜志這樣大不相同的報刊上發(fā)表的有關這些問題的言論已經(jīng)在我們較小的盟國內部引起多少緊張不安的人②，將不會懷疑：就連在我們最親密的朋友們中間，現(xiàn)在這種態(tài)度也引起多少憤慨，并且如果聽從這些建議者的話，戰(zhàn)時留下的善意印象又將多么容易煙消云散。
①參閱曼寧教授對卡爾教授所著《和平的條件》一文的書評，載《國際事務評論》增刊，1942年6月。
②從幾方面來看，正如我最近在一個周刊里看到的那樣，很為重要的是：“人們早已經(jīng)預料到在《新政治家》的字里行間也會像在《泰晤士報》上那樣聞到卡爾的氣息”《四面八方》載《時與潮》，1943年2月20日。
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當然，那些這樣輕易去蹂躪小國權利的人，有一點是對的：如果不管大國小國都在經(jīng)濟領域內重新取得不受限制的主權的話，我們便不能指望戰(zhàn)后有秩序或持久和平可言。但這并不是說，我們要把甚至在一國范圍內還不曾學會善加運用的權力賦予一個新的超級國家，要授權一個國際主管機構去指導各個國家如何使用它們的資源。這不過是說，必須有一種權力可以制止各個國家有害于鄰國的行動，必須有一套規(guī)定一個國家可以做什么的規(guī)則，以及一個能夠執(zhí)行這些規(guī)則的主管機構。這樣一個機構所需要的權力主要是否決性的，尤其是它必須能夠對一切限制性措施說一聲“不”。
我們現(xiàn)在普遍相信，我們需要一個國際經(jīng)濟主管機構，而各個國家又能同時保持其不受限制的政治主權，這遠非屬實，實際情況幾乎恰恰相反。我們所需要和能夠希望實現(xiàn)的，并不是把更多的權力集中在不負責任的國際經(jīng)濟機構的手里，而是相反賦予它一種更高的政治權力，它應能制衡各種經(jīng)濟利益集團 ，并在這些利益集團 之間發(fā)生沖突的時候，由于正是它自己不參與經(jīng)濟角逐而能夠真正保持公平。我們所需要的是這樣一個國際政治主管機構：它無權指揮各個民族必須如何行動，但必須能夠制止他們作損害其它民族的行動。必須委托給國際主管機構的權力，不是近年來各個國家所僭取的新權力，而是一種沒有它就不能維持和平關系的最低限度的權力，也就是說，基本上是那種極度自由主義的“自由放任”國家所擁有的權力。并且，甚至比在一國范圍內更為緊要的是，應當由法治來嚴格限制國際主管機構的這些權力。當各個國家越來越成為經(jīng)濟管理單位，越來越成為經(jīng)濟主體而不僅是監(jiān)督人，任何摩擦也就都不再是個人之間的、而是作為經(jīng)濟管理單位的國家與國家之間的摩擦，對這種超國家主管機構的需要當然也就變得更大了。
在一種國際政府形式下，應把某些嚴格規(guī)定的權力移交 給一個國際機構，而在其它各方面，應仍由各個國家繼續(xù)負責其國內事務——這種形式當屬聯(lián)邦制形式。我們應該不容許在有關“聯(lián)邦”的宣傳盛極一時的時候以一種全世界的聯(lián)邦制組織的名義提出許許多多考慮不周的、常常是極端愚蠢的主張來混淆這樣一個事實：聯(lián)邦原則是使各個民族能夠聯(lián)合起來建立一個國際秩序、而對他們合理的獨立愿望并不加以非分遏止的唯一形式。①誠然，聯(lián)邦制只不過是民主政治運用到國際事務方面，是人類迄今發(fā)明的和平轉變的唯一方法。不過，它是一種賦予政府有著明確和有限權力的民主政治。撇開把各個國家合并為一個單一的集權國家這種更為不可實現(xiàn)的理想不談（這種集權國家的吸引力是遠為顯而易見的），它是實現(xiàn)國際法理想的唯一途徑。我們一定不要自欺欺人地說，在過去把國際行為規(guī)則稱作國際法時，我們所做的已經(jīng)超越了僅僅表示一種虔誠的希望的程度。當我們希望防止人們互相殺戮時，我們不應滿足于發(fā)表一個殺人是不合宜的宣言而了事，而應給予主管機構一種禁止它的權力。同理，如果沒有一個權力機構把國際法付諸實施，就不可能有國際法。建立這樣一種國際權力機構的障礙主要在于一種認為該機構必須掌握所有的、現(xiàn)代國家所擁有的、實際上是無限的權力的觀念。但由于聯(lián)邦制遵循分權原則，這絕對不是必然如此的。
①很遺憾的是，近年來向我們襲來的聯(lián)邦主義著作的洪流，使得其中少數(shù)的有思想的重要著作沒有得到人們應有的重視。其中W·艾弗·詹寧斯教授著的小冊子《西歐聯(lián)邦》（1940年），是我們在建立一個新的歐洲政治機構的時機到來時應當特別細心參讀的一本書。
這種分權制不可避免地既限制整體的權力，也將限制各個國家的權力。不錯，現(xiàn)時流行的許多種計劃也許會變成完全不可能。②但分權絕不會成為對所有計劃的障礙。實際上，聯(lián)邦制的主要優(yōu)點之一，便是它能夠這樣來設計：使得大多數(shù)有害的計劃難于實現(xiàn)，而同時卻給值得期望的計劃大開方便之門。它能阻止、或者我們能使它阻止多數(shù)種類的限制主義。它使國際性計劃限于那些能夠取得真正的一致意見——不論在與之有著直接利害關系的“利益集團 ”之間還是在一切影響所及的人們之間——的范圍。那些能夠由地方實行而無須限制性措施的可取的計劃形式是完全由地方自由決定的，而且決定權操縱在那些最有資格對之負責的人的手中。我們甚至可以希望，在一個聯(lián)邦內部，使得各國盡量強大的那些同樣的理由也將不再存在，過去的集權過程在某種程度內可能被扭轉不過來，而且把國家的某些權力下放給地方當局也是有可能的。
②有關這一點的論述可參閱本作者著“建立國家間的聯(lián)邦的經(jīng)濟條件”，載《新聯(lián)邦季刊》，第5卷，1939年9月。
世人想通過把各個國家分頭吸收進一些大的聯(lián)邦制集團 組織，最終也許把它們吸收進一個單一的聯(lián)邦，從而終于獲得世界和平——值得回憶的是，這一想法并不是什么新鮮的東西，它實際上是幾乎所有19世紀自由主義思想家的理想。從常被引用的坦尼森的“空戰(zhàn)”幻想開始，接下來是人民在最后一場大戰(zhàn)以后組成聯(lián)邦的幻想。一直到18世紀的末葉，這種聯(lián)邦組織的最后成功還仍然只是一種人們對于文明進展的下一個重大步驟所抱的不斷重復出現(xiàn)的希望。19世紀的自由主義者都可能還不充分意識到，一個由各國組成的聯(lián)邦組織對于他們的原則來說是一個何等不可缺少的補充③；但是他們當中很少有人不曾表示過他們相信這是他們的最終目標④。只是隨著20世紀的來臨，這些希望才趕在“現(xiàn)實政治”囂張之前被認為是不可實現(xiàn)的空想。
③有關這一點可參閱本書中業(yè)已引述的羅賓斯教授的著作，第240－257頁。
④直至19世紀末的最后數(shù)年，H·西季威克還認為：“推測在西歐國家內部將來可能發(fā)生某種一體化過程，這并未越出一個適度預測的范圍；如果真的發(fā)生了這種一體化的話，那它或許會以美國為榜樣，并且新的政治集體的形成將以聯(lián)邦政體為基礎?！盵見《歐洲國家政體的發(fā)展》（1903年死后出版）第439頁。]
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我們不應該大規(guī)模地重建文明?？偟恼f來，既然避免了中央集權這種致命因素，那么小國人民的生活就會是更美好和更體面，而大國人民的生活就會是更幸福和更美滿，這絕不是偶然的。如果都由一個大得遠非一般人所能測度或理解的組織所獨攬一切權力和作出大多數(shù)重要決定，我們將絲毫不能維護和培育民主。在任何地方，只要沒有很大程度的地方自治管理，沒有對大眾和他們的未來領導人 提供一所國民教育學校，民主就從未順利運作過。只有能夠學會對大多數(shù)人所熟悉的事務負責并承擔起責任時，只有是近鄰的覺悟而不是某些有關他人的需要的理論知識在指導行動時，普通人才能真正參與公共事務，因為他們關心他所了解的世界。如果把政治行動范圍搞得過大，以至于幾乎只有官僚機構才能掌握有關這一政治行動的必要知識，那么個人的首創(chuàng)性一定會減弱，我相信那些諸如荷蘭和瑞士之類的小國在這方面的經(jīng)驗，就連像大不列顛這一類最幸運的大國，都能夠從中學到不少東西。如果我們能夠創(chuàng)造一個適合于小國生存的世界，那對我們大家都有好處。
但是，只有在一種既保證某些規(guī)章得到不折不扣地執(zhí)行，又保證有權執(zhí)行這些規(guī)章的主管當局不把它們用于任何其它目的的真正的法律制度內，小國才能像在國內場合那樣在國際事務方面保持自己的獨立性。雖然為了確保完成其執(zhí)行共同法的任務，這種超國家機構必須很有權力，但是在設計這種國際機構的憲制時，必須防止國際當局以及國家當局成為暴政機構。如果我們不愿意用有時也可能妨礙把權力用于合乎愿望的目的的方法來限制權力，我們將不能防止權力被濫用。在這次戰(zhàn)爭結束時，我們將會得到的最大的機會就是：戰(zhàn)勝的大國自己也得首先服從一個他們所有權付諸實施的規(guī)則體系，也許應該同時獲得把同樣的規(guī)則加之于他國的道義上的權利。
一個有效地限制國家對個人的權力的國際機構，將是對和平的一個最好保障。國際范圍內的法治必須保障國家不對個人、同時保障這種新的超級國家不對各個民族國家施行暴政。我們的目標既不是具有無限權力的超級國家，也不是那種“自由國家”的散漫聯(lián)合體，而必須是自由人的國家的共同體。我們在很久以來辯解說，在國際事務中，要想照我們認為是合宜的那樣去做是不可能的，因為其它國家不肯照著規(guī)矩來行事。那么，戰(zhàn)爭行將結束，這將是一個機會來表明我們是誠心誠意的，并且表明我們自己也同樣準備接受那些我們認為為了共同利益有必要施之于他國的、對行動自由的限制。
聯(lián)邦制組織原則只須善為運用，確能成為對世界上某些最為棘手的問題的最好解決辦法。但是，這個原則的運用是一項極為困難的任務，并且，如果因我們在過于雄心勃勃的嘗試中濫用和苛求該原則，我們就不易取得成功。也許會存在一種把任何新的國際組織搞成全方位的和世界規(guī)模的組織的強烈趨勢，并且當然也會存在一種對于某種這樣的綜合性組織——如某種新的國際聯(lián)盟——的迫切需要。很大的危險在于，如果試圖單單依靠這一世界性組織，那就會把一切似乎值得置之于一個國際組織之手的任務都交 付它來負責辦理，而它實際上不會足夠令人滿意地完成這些任務。我始終確信，這種奢望乃是國際聯(lián)盟軟弱的根源，在它（不成功地）試圖成為世界規(guī)模的機構中，它不得不被搞得軟弱，而一個更小的、同時更為強有力的聯(lián)盟也許可以成為一個維護和平的更好的工具。我相信這些理由現(xiàn)在仍然站得住腳，并且在英帝國和西歐國家（也許還有美國）之間能夠取得某種程度的合作，但在世界范圍內，這種合作卻是不可能的。一個聯(lián)邦組織所代表的比較密切的聯(lián)合，也許其覆蓋面起初甚至不能超越像西歐的某一局部地區(qū)那樣狹小的一個區(qū)域，雖則它可以逐步得到擴展。
誠然，形成這些區(qū)域性聯(lián)邦后，各個集團 之間的戰(zhàn)爭可能性依然存在，而為了盡量減少這種危險，我們還得憑借一個更大的、但比較松散的聯(lián)合體。我的看法是，對某種這樣的其它組織的需要，不應當成為那些在文化、看法和標準上很相似的國家之間緊密聯(lián)合的障礙，雖然我們的目標必須是盡可能防止未來的戰(zhàn)爭，但我們務必不要相信我們能夠一舉創(chuàng)立一個使得世界上任何角落里的一切戰(zhàn)事都成為不可能的永久性組織。否則，不僅是我們這種企圖將不會成功，而且我們也許會因此而失去在更為有限的范圍內取得成功的機會。正如在其它大壞事發(fā)生時的那樣，為了使戰(zhàn)爭在將來成為完全不可能而采取的措施，甚至可能比戰(zhàn)爭本身還要壞得多。如果我們能夠減少容易導致戰(zhàn)爭的沖突的風險，這也許就是我們所能合理地希望得到的一切。?
