西漢(公元前206年—公元9年)官制大都沿襲秦朝而略有更異。中央官最大的變化是內(nèi)朝的形成，地方官最顯著的特點(diǎn)是分封的王國(guó)與郡縣并存。
(1)中央官
中央最高職位仍是三公。
西漢丞相，又稱(chēng)相國(guó)。漢哀帝的時(shí)候改名大司徒。漢初丞相多是功臣出身，位望甚隆，有所陳請(qǐng)，皇帝無(wú)不允從。朝中大政也多出于丞相。丞相之下有主計(jì)，一稱(chēng)計(jì)相，負(fù)責(zé)郡國(guó)上計(jì)。上計(jì)是地方守、相向朝廷申報(bào)一年治狀的一種制度。治狀包括郡國(guó)一年租賦、刑獄、選舉等情況。朝廷根據(jù)治狀對(duì)地方官進(jìn)行考核，有功者受獎(jiǎng)，有過(guò)者受罰。相府屬吏有長(zhǎng)史、司直及諸曹掾〔yuan院〕屬。長(zhǎng)史是屬吏的首領(lǐng)。司直負(fù)責(zé)糾察違法官吏。諸曹是按各種行政職能而分立的辦事部門(mén)。有西曹、東曹、奏曹、議曹、倉(cāng)曹等，分管官吏任免、郡國(guó)事務(wù)、章奏謀議、征集租谷等事。掾?qū)偈歉鞑艿霓k事官，掾高于屬。漢武帝以后，丞相權(quán)力下降，真正行使相權(quán)的是大將軍大司馬領(lǐng)尚書(shū)事。
太尉漢初不常設(shè)置，漢武帝時(shí)候?qū)⑵涫「?。大將軍本是武官，?fù)責(zé)領(lǐng)兵征戰(zhàn)。元狩四年(公元前119年)，因衛(wèi)青、霍去病征伐匈奴有功，漢武帝封衛(wèi)青為大司馬大將軍，霍去病為大司馬驃〔piao票〕騎將軍。武帝死后，外戚霍光以大司馬大將軍領(lǐng)尚書(shū)事。從此，大司馬成為事實(shí)上的執(zhí)政。到漢哀帝的時(shí)候，大司馬更出大司徒之上，王莽即以此職奪取西漢政權(quán)。大司馬帶將軍稱(chēng)號(hào)則有部曲。部曲是軍事編制，即大將軍營(yíng)有五部，每部設(shè)一校尉；部下為曲，每曲設(shè)一軍候。大司馬領(lǐng)尚書(shū)事又開(kāi)府置屬吏。屬吏有長(zhǎng)史、司直、掾、史、功曹、議曹、門(mén)下吏、主簿、令史等。
御史大夫在漢初變化不大，漢成帝時(shí)更名大司空0御史大夫之下仍設(shè)丞、中丞，職務(wù)與秦朝相同。御史中丞在漢朝又稱(chēng)中執(zhí)法。自御史大夫改大司空后，御史中丞也一度改名御史長(zhǎng)史，為蘭臺(tái)主官，而大司空就不再負(fù)有監(jiān)察百官的責(zé)任。御史中丞領(lǐng)侍御史15人，負(fù)責(zé)宮內(nèi)、殿中執(zhí)法，舉劾百官的非法和違失行為。又有皇帝委以特殊任務(wù)的御史，如派往軍隊(duì)的稱(chēng)監(jiān)軍御史，出巡治理重大刑獄的稱(chēng)繡衣御史或直指繡衣使者，皇帝齋戒時(shí)持書(shū)而侍的稱(chēng)治書(shū)御史。這類(lèi)御史因事而設(shè)，不成定制。御史大夫的屬吏有御史掾、西曹掾、主簿、少史、御史屬、柱下令等。
列卿的變化主要有三個(gè)方面。
第一，一部分列卿的官名有所變更，屬官有所增減。具體如下：
奉常，漢景帝時(shí)改名太常。太常除掌管宗廟禮儀之外還兼有管理學(xué)校教育的職能。漢初沿秦制設(shè)博士，為太常之屬，但數(shù)量不大。漢武帝時(shí)提倡儒術(shù)，下詔置五經(jīng)博士。同時(shí)在長(zhǎng)安建立太學(xué)。太學(xué)是漢代的最高學(xué)府，主官為仆射，教師稱(chēng)五經(jīng)博士，學(xué)生叫博士弟子員，也稱(chēng)太學(xué)生。漢代太學(xué)不斷擴(kuò)大，太學(xué)生數(shù)量一再增加，成為漢代官僚隊(duì)伍的后備軍。
郎中令，漢武帝時(shí)改名光祿勛，主要職掌宮殿門(mén)戶的守衛(wèi)。屬官除丞外，仍設(shè)大夫、郎、謁者。其中大夫、郎有所變化。中大夫改名光祿大夫，地位最顯要。太中大夫、諫大夫仍舊。郎除中郎、郎中外，又增設(shè)侍郎、議郎。議郎與其他郎官不同，職掌與大夫相近。中郎有五官、左、右三將，地位很高。郎中有車(chē)、戶、騎三將。中郎三將分統(tǒng)郎官，負(fù)責(zé)執(zhí)戟宿衛(wèi)。漢代還有虎賁、羽林中郎將?；①S，原名期門(mén)，武帝時(shí)候設(shè)置，平帝時(shí)更名虎賁郎，增設(shè)中郎將。羽林，初名建章?tīng)I(yíng)騎，后改羽林騎。又把陣亡軍士子孫收養(yǎng)在羽林，稱(chēng)羽林孤兒。宣帝時(shí)置中郎將?；①S、羽林，負(fù)責(zé)執(zhí)兵送從，有時(shí)也調(diào)往遠(yuǎn)方征戰(zhàn)。謁者，是傳達(dá)詔令的官員。
衛(wèi)尉，漢景帝時(shí)一度改名中大夫令，負(fù)責(zé)保衛(wèi)皇宮。軍士稱(chēng)南軍。衛(wèi)尉與光祿勛雖同司守衛(wèi)宮殿門(mén)戶，但有所區(qū)別。衛(wèi)尉率軍士為兵衛(wèi)，光祿勛率郎官為郎衛(wèi)。兵衛(wèi)晝夜巡警，檢查門(mén)籍，與負(fù)責(zé)京城守衛(wèi)的北軍相表里。郎衛(wèi)則是宿衛(wèi)、儀衛(wèi)。
廷尉，景帝、哀帝時(shí)一度改名大理。主持司法斷獄。屬官有廷尉正，左、右監(jiān)，左、右平。
典客，景帝時(shí)改名大行令，武帝時(shí)又改名大鴻臚〔lu盧〕。臚，乃傳呼之義，大鴻臚就是傳達(dá)官，主管接待外國(guó)少數(shù)民族使節(jié)。屬官有行人等三令、丞。大鴻臚與秦代典客不同之處是漢代“皇帝建諸侯王，賓諸侯王，皆屬大鴻臚”(《通典》卷二六注引應(yīng)劭曰)，秦代不設(shè)諸侯王，當(dāng)然也不可能有此職能。漢成帝時(shí)把典屬?lài)?guó)并入大鴻臚。凡邊疆各族降服于漢朝而保留國(guó)號(hào)的稱(chēng)屬?lài)?guó)。中央派往屬?lài)?guó)的官員有都尉、丞、候、千人。
宗正，平帝時(shí)改名宗伯，職掌宗室事務(wù)，通常由宗室中聲譽(yù)較高者充任。下設(shè)丞。屬官有都司空令、丞，掌治宗室罪人；內(nèi)官長(zhǎng)、丞，掌管內(nèi)官(即侍衛(wèi)官)；公主家令、門(mén)衛(wèi)，主管皇帝女兒家事。
太仆，除管皇帝車(chē)馬外，兼管?chē)?guó)家的馬政。漢代官府馬匹分養(yǎng)于各監(jiān)、廄。各監(jiān)、廄均有令、丞、尉。
治粟內(nèi)史，景帝時(shí)改名大農(nóng)令，漢武帝時(shí)又改名大司農(nóng)。主管全國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)。下設(shè)丞，亦稱(chēng)中丞。漢代著名理財(cái)家桑弘羊曾任過(guò)此職。
中尉，武帝時(shí)改名執(zhí)金吾。下設(shè)中壘等四令、丞。負(fù)責(zé)保衛(wèi)京師長(zhǎng)安(今西安)。軍士稱(chēng)北軍。
將作少府，景帝時(shí)改名將作大匠。下設(shè)丞。屬官有左、右中候，負(fù)責(zé)建筑施工。
水衡都尉，武帝時(shí)候始設(shè)，掌管上林苑(御苑)，兼管皇室財(cái)物及鑄錢(qián)。
少府最大的變化是尚書(shū)地位的提高。武帝時(shí)用宦者主尚書(shū)。成帝時(shí)罷宦者，仍用士人。以后，士人、宦者兼用。西漢士人任尚書(shū)職稱(chēng)尚書(shū)令，用宦者擔(dān)任稱(chēng)中書(shū)謁者令。尚書(shū)的主要職責(zé)是“臣下章奏上尚書(shū)，尚書(shū)進(jìn)于天子，乃下丞相；有政事，天子常與之議”(《漢官答問(wèn)》)。分四曹辦事：常侍曹管丞相、御史大夫之事，二千石曹管刺史、二千石之事，戶曹管庶民上書(shū)之事，客曹管外國(guó)四夷之事。以后又增加三公曹，主管刑獄之事。其次是宦者的職務(wù)增多。有黃門(mén)令、丞，是主管禁(皇帝居處稱(chēng)禁)中的宦者；給事黃門(mén)、小黃門(mén)，掌侍皇帝左右，遞進(jìn)尚書(shū)奏書(shū)，關(guān)通禁省內(nèi)外。
第二，列卿中又有九卿之稱(chēng)。九卿后來(lái)指太常、光祿勛、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農(nóng)、少府，地位一般高于其他列卿。
第三，內(nèi)朝形成。內(nèi)朝又稱(chēng)中朝。漢初隨著丞相權(quán)力的發(fā)展，皇權(quán)與相權(quán)之間出現(xiàn)矛盾。漢武帝為了加強(qiáng)皇權(quán)，一方面削弱丞相權(quán)勢(shì)，另一方面提高左右親信臣僚的地位。這些人就是將軍、侍中、中常侍、左右曹、諸吏、散騎等，而以地位極高的大司馬大將軍為主。他們?nèi)粘Ｔ诨实圩笥?，直接替皇帝出謀劃策，逐漸形成了一個(gè)宮內(nèi)決策系統(tǒng)，稱(chēng)為“內(nèi)朝”。內(nèi)朝與丞相、御史大夫及九卿所構(gòu)成的官僚體系“外朝”相對(duì)應(yīng)。外朝則逐漸演變?yōu)閳?zhí)行系統(tǒng)?；实垡揽?jī)?nèi)朝制約外朝，內(nèi)朝則恃皇帝之重凌駕于外朝之上。由于上下文書(shū)由尚書(shū)掌管，所以武帝死后又以大將軍大司馬領(lǐng)尚書(shū)事。自此以后，大將軍大司馬成為掌握實(shí)權(quán)的內(nèi)朝領(lǐng)袖，丞相雖然還有一定地位，但實(shí)際職權(quán)卻削弱了。
加官也是擴(kuò)大內(nèi)朝力量的一種手段。內(nèi)朝官中的散騎、中常侍、侍中、左右曹、諸吏，都可成為加官，加官中還有給事中。關(guān)于加官，《漢書(shū)·百官公卿表》中記載道：
侍中、左右曹、諸吏、散騎、中常侍，皆加官，所加或列侯、將軍、卿、大夫、將、都尉、尚書(shū)、太醫(yī)、太官令至郎中，亡員，多至數(shù)十人。侍中、中常侍得入禁中，諸曹受尚書(shū)事，諸吏得舉法，散騎并乘輿車(chē)。給事中亦加官，所加或大夫、博士、議郎，掌顧問(wèn)應(yīng)對(duì)，位次中常侍。
也就是說(shuō)，外朝官不分文武，不論職位高低，只要皇帝親信，即可加侍中、給事中等官，從而得入禁中奏事，一身而兼內(nèi)、外朝兩種身份。
西漢宮官也沿用秦制。只是景帝時(shí)改將行為大長(zhǎng)秋，或用士人，或用宦者，又有中長(zhǎng)秋，都是皇后宮官。詹事地位比秦朝有所上升。太子宮官增設(shè)太子太傅、少傅，負(fù)責(zé)輔導(dǎo)太子。
武官最高層次稱(chēng)將軍，有大將軍、驃騎將軍、車(chē)騎將軍、衛(wèi)將軍、前后左右將軍、列將軍。列將軍之前的各種將軍均為“重號(hào)將軍”，其中最尊者為大將軍和驃騎將軍，可加大司馬。列將軍是指上將軍、游擊將軍、護(hù)軍將軍等數(shù)十種不同稱(chēng)謂的“雜號(hào)將軍”。將軍有自己的屬吏和幕府。幕府是將軍的辦公機(jī)構(gòu)，屬吏由將軍自辟。低于將軍的是校尉?！靶Ｕ?，營(yíng)壘之稱(chēng)，故謂軍之一部為一?！?《漢書(shū)·衛(wèi)青傳》顏師古注)。京師有中壘、越騎、步兵、長(zhǎng)水、射聲、屯騎、胡 騎、虎賁八校尉，漢武帝時(shí)創(chuàng)設(shè)，隸執(zhí)金吾。
(2)地方官
漢代地方組織分為兩類(lèi)，一類(lèi)是郡縣，一類(lèi)是諸侯王國(guó)。
京畿地區(qū)不同于郡國(guó)。漢初設(shè)內(nèi)史，景帝時(shí)分置左、右內(nèi)史，與主爵中尉(后改主爵都尉)同治長(zhǎng)安城中，使轄京畿之地。武帝時(shí)改右內(nèi)史為京兆尹，左內(nèi)史為左馮翊〔pingyi平意〕，主爵都尉為右扶風(fēng)，合稱(chēng)三輔。三輔既是官名，又是區(qū)域名。三輔還有京都尉、左右都尉，分管三輔治安。武帝還設(shè)置司隸校尉。征和元年(公元前92年)，有人向武帝告發(fā)太子劉據(jù)在宮中埋木頭人詛咒皇帝。劉據(jù)聞知大怒，發(fā)兵殺死誣告者江 充。漢武帝派兵鎮(zhèn)壓，劉據(jù)自殺。史稱(chēng)“巫蠱〔gu古〕之禍”。在這一事件中武帝調(diào)用了在宮中服刑的徒隸，而司隸正是率領(lǐng)這些徒隸的官員。事后，司隸保留下來(lái)。不久正式設(shè)立司隸校尉，其職責(zé)是督察京師重地及三輔、三河(河南、河內(nèi)、河?xùn)|)、弘農(nóng)七郡，上可糾舉包括三公在內(nèi)的朝中官吏，下可督察郡國(guó)要員，是十分顯要的監(jiān)察官。
漢初，郡之組織設(shè)守、尉，不置監(jiān)御史。景帝時(shí)改守為太守，尉為都尉。太守是一郡之長(zhǎng)，都尉佐助太守，管理武職甲卒。太守屬官有丞、五官掾、主簿、督郵、諸曹掾史。丞是太守的助手。五官掾則有太守“股肱〔gong工〕”之稱(chēng)。主簿管文書(shū)。督郵主要任務(wù)是監(jiān)察各縣。《三國(guó)演義》第二回“張飛怒鞭督郵”故事中的督郵，即是此官。諸曹掾史分管具體事務(wù)。都尉屬官也有丞和諸曹掾史。縣級(jí)組織仍設(shè)令(大縣)、長(zhǎng)(小縣)、丞、尉，與秦朝沒(méi)有什么不同。屬官設(shè)置大致與郡的掾史相仿。少數(shù)民族地區(qū)仍設(shè)道，相當(dāng)于縣。
縣下的基層組織為鄉(xiāng)、亭、里。鄉(xiāng)置三老、有秩、嗇夫、游徼。亭置亭長(zhǎng)，為治安兼驛傳組織。里置里魁。鄉(xiāng)官之設(shè)，一直延續(xù)到魏晉。魏晉以后雖仍存其名，但實(shí)際上已若存若亡。北齊變?yōu)猷?、里、黨 三長(zhǎng)，成為職役，不再屬于官的范疇。
與郡縣并存的有諸侯王國(guó)。漢初曾封七個(gè)異姓王國(guó)，以后次第翦滅。在消滅異姓王的同時(shí)，漢高祖又分封自己的子弟為王，用以藩屏漢室?！稘h書(shū)·百官公卿表》記：“諸侯王……有太傅輔王，內(nèi)史治國(guó)民，中尉掌武職，丞相統(tǒng)眾官，群卿大夫都官如漢朝?！迸c中央官的設(shè)置幾乎沒(méi)有什么不同。漢景帝平定吳楚七國(guó)之亂(公元前154年)以后，規(guī)定諸侯王不再治國(guó)，改丞相為相，省去御史大夫、廷尉、少府、宗正、博士等官。漢武帝時(shí)候，令諸侯推恩分封子弟為列侯，王國(guó)析為侯國(guó)，相當(dāng)于郡。漢成帝又罷內(nèi)史，令相治民如太守，中尉如郡都尉。到漢元帝時(shí)，相更在郡守之下。至此，諸侯王已無(wú)君國(guó)子民之權(quán)，只是衣食租稅取其國(guó)內(nèi)罷了。漢初功臣封列侯的有143人。列侯食縣，也稱(chēng)國(guó)，但居國(guó)要接受太守、郡都尉的監(jiān)督。
武帝時(shí)候，為了加強(qiáng)對(duì)郡(國(guó))縣的監(jiān)察，又把全國(guó)分為13個(gè)監(jiān)察區(qū)，叫十三州部。每州部包括若干郡國(guó)，設(shè)刺史一人。刺史官秩不高，僅為六百石，但巡視郡縣，可代表中央監(jiān)察太守、王國(guó)相和強(qiáng)宗豪右。不過(guò)刺史不是地方官，也不直接處理地方政務(wù)。由于刺史“位卑而命之尊，官小而權(quán)之重”，所以能起到“大小相制，內(nèi)外相維”(《日知錄·刺史》)的作用。成帝時(shí)改刺史為州牧，秩位升至二千石。
西漢時(shí)候，中央與西域的聯(lián)系不斷加強(qiáng)，武帝時(shí)候開(kāi)始在這一地區(qū)駐兵屯墾，設(shè)置官吏。神爵二年(公元前60年)，漢宣帝在西域設(shè)立都護(hù)，治所在烏壘城(今新疆輪臺(tái)縣東北)，使護(hù)西域36國(guó)，以后增至50余國(guó)。屬官有副校尉、丞、司馬、候、千人。以后，漢元帝又在車(chē)師地區(qū)設(shè)立戊己校尉。屬官有丞、司馬、候。戊己校尉是西域都護(hù)下負(fù)責(zé)屯田事務(wù)的官員。說(shuō)明漢王朝與西域諸國(guó)已是中央與地方的統(tǒng)屬關(guān)系。
(3)爵秩
西漢建國(guó)后，逐漸形成三類(lèi)爵位。一是宗室爵，有王、侯二等。二是功臣爵，沿用秦朝二十等爵位，惟第二十等徹侯，因避漢武帝諱，改名通侯，與第十九等關(guān)內(nèi)侯合稱(chēng)列侯。三是武功爵，有造士等十一級(jí)，只行于武帝一朝。西漢功臣爵的授予比秦朝要寬，不僅獎(jiǎng)勵(lì)軍功，而且經(jīng)常施恩賜予。賜爵范圍也由列侯、軍將、軍吏、士卒擴(kuò)大到民。甚至吏民可輸粟、納錢(qián)買(mǎi)爵。有了爵位也就有了一定的政治、經(jīng)濟(jì)特權(quán)。高等爵位可獲得食邑，一般爵位可免除賦稅徭役，犯罪也可以按規(guī)定減刑。為吏者還可以?xún)?yōu)先任命官職。自武帝中期起，獲低爵位的人既多且濫，特權(quán)也不能兌現(xiàn)，成為空銜，所以爵位逐漸不被人們所重視。
官秩與官職、俸祿有關(guān)，比較重要。秩的等級(jí)仍以石為單位。有十七等，依次為萬(wàn)石、中二千石、二千石、比二千石、千石、比千石、八百石、比八百石、六百石、比六百石、四百石、比四百石、三百石、比三百石、二百石、比二百石、一百石。漢成帝時(shí)除八百石、比八百石，存十五等。“中”是滿的意思。“比”是類(lèi)的意思。古代石與斛〔hu胡 〕常通用，斛表示容量，石表示重量。石、斛用在官秩上則有區(qū)別，石表示秩的等級(jí)，斛表示俸祿之?dāng)?shù)。但官秩若干石，并不等于俸祿若干斛，如丞相，號(hào)稱(chēng)萬(wàn)石，其俸月350斛。實(shí)際上斛也是虛數(shù)，因?yàn)槲鳚h以錢(qián)為谷祿，如御史大夫，秩中二千石，月俸為四萬(wàn)錢(qián)。秩與職基本一致，所以史書(shū)上往往在某官職下標(biāo)明若干石，表示職位高低。如郡太守，通常稱(chēng)二千石。但也不是一成不變，政績(jī)突出的可以增秩，政績(jī)不佳的可以降秩。
